Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeva kanne - Valtiontukea koskevan komission päätöksen noudattamatta jättäminen - Päätös, josta ei ole nostettu kumoamiskannetta - Puolustautumiskeinot - Täytäntöönpanon täydellinen mahdottomuus - Arviointiperusteet

(EY:n perustamissopimuksen 93 artiklan 2 kohta)

Kun jäsenvaltiota, jolle on osoitettu perustamissopimuksen 93 artiklan 2 kohdan nojalla tehty päätös - jonka kumoamisesta ei ole nostettu kannetta - vastaan on nostettu jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeva kanne, ainoa mahdollinen peruste, johon jäsenvaltio voi vedota puolustautuakseen kannetta vastaan, on täydellinen mahdottomuus panna päätös asianmukaisesti täytäntöön.

Tämä edellytys ei kuitenkaan täyty silloin, kun jäsenvaltion hallitus ainoastaan ilmoittaa komissiolle päätöksen täytäntöönpanoon liittyvät oikeudelliset, poliittiset tai käytännön vaikeudet ryhtymättä minkäänlaisiin toimenpiteisiin tuen perimiseksi takaisin kyseessä olevilta yrityksiltä ja ehdottamatta komissiolle päätöksen täytäntöönpanemiselle vaihtoehtoisia tapoja, joilla vaikeudet olisi voitu voittaa.

Vaikka ylitsepääsemättömät vaikeudet voivat estää jäsenvaltiota noudattamasta yhteisön oikeuden mukaisia velvoitteitaan, jäsenvaltio ei voi perustella pelkällä näiden vaikeuksien uhalla sitä, että se ei sovella yhteisön oikeutta asianmukaisesti.

Asiassa C-280/95,

Euroopan yhteisöjen komissio, asiamiehinään komission oikeudellisen yksikön virkamiehet Antonio Aresu ja Anders C. Jessen, prosessiosoite Luxemburgissa c/o oikeudellisen yksikön virkamies Carlos Gómez de la Cruz, Centre Wagner, Kirchberg,

kantajana,

vastaan

Italian tasavalta, asiamiehenään ulkoasiainministeriön diplomaattisten riita-asioiden osaston osastopäällikkö, professori Umberto Leanza, avustajanaan valtionasiamies Oscar Fiumara, prosessiosoite Luxemburgissa Italian suurlähetystö, 5 rue Marie-Adélaïde,

vastaajana,

jossa kantaja vaatii yhteisöjen tuomioistuinta toteamaan, että Italian tasavalta ei ole noudattanut EY:n perustamissopimuksen mukaisia velvoitteitaan, koska se ei ole toteuttanut valtiontuesta C 32/92 (ex NN 67/92) - Italia (ammattimaisille maantieliikenteenharjoittajille myönnettävä verohelpotus) 9 päivänä kesäkuuta 1993 tehdyn komission päätöksen 93/496/ETY (EYVL L 233, s. 10) noudattamisen edellyttämiä toimenpiteitä ja erityisesti koska se ei ole perinyt takaisin verovuodesta 1992 alkaen tukea, joka on myönnetty perusteettomasti Italian ammattimaisille maantieliikenteenharjoittajille 28.1.1992 tehdyllä ministeriön päätöksellä, jolla on annettu verohelpotuksia tuloverosta, kunnallisverosta tai arvonlisäverosta,

YHTEISÖJEN TUOMIOISTUIN

(kuudes jaosto),

toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja H. Ragnemalm sekä tuomarit R. Schintgen, G. F. Mancini, J. L. Murray ja G. Hirsch (esittelevä tuomari),

julkisasiamies: N. Fennelly,

kirjaaja: johtava hallintovirkamies D. Louterman-Hubeau,

ottaen huomioon suullista käsittelyä varten laaditun kertomuksen,

kuultuaan asianosaisten, Italian hallituksen, asiamiehenään Oscar Fiumara ja komission, asiamiehinään Anders C. Jessen ja oikeudellisen yksikön virkamies Laura Pignataro, 15.5.1997 pidetyssä istunnossa esittämät lausumat,

kuultuaan julkisasiamiehen 26.6.1997 pidetyssä istunnossa esittämän ratkaisuehdotuksen,

on antanut seuraavan

tuomion

1 Euroopan yhteisöjen komissio on nostanut EY:n perustamissopimuksen 93 artiklan 2 kohdan nojalla kanteen, joka on saapunut yhteisöjen tuomioistuimeen 18.8.1995 ja jossa yhteisöjen tuomioistuinta vaaditaan toteamaan, että Italian tasavalta ei ole noudattanut EY:n perustamissopimuksen mukaisia velvoitteitaan, koska se ei ole toteuttanut valtiontuesta C 32/92 (ex NN 67/92) - Italia (ammattimaisille maantieliikenteenharjoittajille myönnettävä verohelpotus) 9 päivänä kesäkuuta 1993 tehdyn komission päätöksen 93/496/ETY (EYVL L 233, s. 10, jäljempänä päätös) noudattamisen edellyttämiä toimenpiteitä ja erityisesti koska se ei ole perinyt takaisin verovuodesta 1992 alkaen tukea, joka on myönnetty perusteettomasti Italian ammattimaisille maantieliikenteenharjoittajille 28.1.1992 tehdyllä ministeriön päätöksellä, jolla on annettu verohelpotuksia tuloverosta, kunnallisverosta tai arvonlisäverosta.

2 Italian hallitus otti käyttöön 28.1.1992 tehdyllä ministeriön päätöksellä (Gazzetta Ufficiale di Repubblica Italiana nro 25, 31.1.1992, s. 17, jäljempänä ministeriön päätös) verovuodeksi 1992 toisten lukuun toimiville italialaisille maanteiden tavaraliikenteenharjoittajille tuloverosta, kunnallisverosta tai arvonlisäverosta myönnettävän verohelpotuksen. Ne, jotka saivat tämän verohelpotuksen, saattoivat vähentää sen luonnollisten henkilöiden tuloverosta, oikeushenkilöiden tuloverosta, paikallisesta tuloverosta sekä arvonlisäverosta ja tämän jälkeen myös työntekijöiden palkasta tehtävästä ja itsenäisten ammatinharjoittajien palkkioista tehtävästä ennakonpidätyksestä. Vähennyksen suorittamispäivä ja -tiheys vaihtelivat sen mukaan, minkä veron tuensaaja valitsi verohelpotuksen perustaksi. Verohelpotuksen suuruus laskettiin Italiassa dieselöljystä perityn hinnan ja muissa jäsenvaltioissa dieselöljystä perityn keskimääräisen hinnan välisen erotuksen perusteella; verohelpotuksen kokonaissummaksi on vahvistettu 275 miljardia Italian liiraa (ITL).

3 Koska Italian hallitus ei ollut ilmoittanut verohelpotuksesta komissiolle ennen sen käyttöön ottamista, komissio pyysi 15.4.1992 päivätyllä kirjeellään Italian hallitusta toimittamaan sille yksityiskohtaiset tiedot tästä ministeriön päätöksestä ja totesi, että kyseisen verohelpotuksen käyttöön ottamisella saatetaan rikkoa EY:n perustamissopimuksen 92 artiklan 1 kohtaa. Italian hallitus täsmensi, että verohelpotus ei ole perustamissopimuksen 92 artiklassa tarkoitettu valtiontuki, vaan pikemminkin puhtaasti verotuksellinen toimenpide, jolla pyrittiin tasoittamaan kuljetusyritysten erityisesti poltto- ja voiteluaineista johtuvaa verorasitusta sillä tavalla, että se ei aiheuttanut minkäänlaista kilpailun vääristymistä. Komissio ilmoitti Italian hallitukselle 26.10.1992 päivätyllä kirjeellään päättäneensä aloittaa perustamissopimuksen 93 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun menettelyn.

4 Komissio teki tämän menettelyn päätteeksi päätöksen, jonka 1, 2 ja 3 artiklassa määrätään seuraavaa:

"1 artikla

Maantieliikenteenharjoittajille tuloverosta, kunnallisverosta tai arvonlisäverosta myönnettävän verohelpotuksen muodossa myönnetty tuki, joka on otettu käyttöön Italiassa 28.1.1992 tehdyllä ministeriön päätöksellä, on lainvastainen, koska se on myönnetty perustamissopimuksen 93 artiklan 3 kohdan menettelymääräysten vastaisesti. Tuki ei myöskään sovellu yhteismarkkinoille perustamissopimuksen 92 artiklan 1 kohdan mukaisesti, koska se ei täytä yhtäkään 92 artiklan 2 ja 3 kohdassa tarkoitettujen poikkeusten edellytyksistä eikä asetuksen (ETY) N:o 1107/70 edellytyksiä.

2 artikla

Italian on lakkautettava 1 artiklassa tarkoitettu tuki ja huolehdittava siitä, että myönnetty tuki peritään takaisin kahden kuukauden kuluessa tämän päätöksen tiedoksi antamisesta. Tuki peritään takaisin kansallisten menettelytapojen ja säännösten mukaisesti, jolloin noudatetaan erityisesti valtiolle maksettavien summien viivästymisestä perittäviä korkoja koskevia menettelytapoja ja säännöksiä. Korko peritään lainvastaisen tuen saamispäivästä.

3 artikla

Italian hallituksen on ilmoitettava komissiolle kahden kuukauden kuluessa tämän päätöksen tiedoksi antamisesta toimenpiteistä, jotka se on toteuttanut noudattaakseen tätä päätöstä."

5 Italian tasavalta, joka ei ole riitauttanut tätä päätöstä eikä ryhtynyt perimään takaisin verohelpotusta, on useaan kertaan pidentänyt ministeriön päätöksen voimassaoloaikaa samalla kuitenkin muuttaen sitä verovuodesta 1993 alkaen siten, että tuki myönnetään myös muiden jäsenvaltioiden ammattimaisille maantieliikenteenharjoittajille niiden Italian alueella kuluttaman dieselöljyn perusteella (29.3.1993 annetun asetuksen (decreto-legge) nro 82 15 §; tämä asetus on muutettu 27.5.1993 annetuksi laiksi nro 162).

6 Italian hallitus ilmoitti komissiolle 26.8.1993 päivätyllä kirjeellään, että koska sille kielteinen päätös perustui pääasiallisesti muiden jäsenvaltioiden maantieliikenteenharjoittajien syrjintään italialaisiin verrattuna, se oli poistanut tämän erilaisen kohtelun myöntämällä yhteisön maantieliikenteenharjoittajille verovuodesta 1993 alkaen italialaisille liikenteenharjoittajille myönnettyyn verohelpotukseen taloudellisesti rinnastettavissa olevan tuen. Italian hallitus totesi lisäksi, että verohallinnon olisi teknisesti erittäin vaikeaa ja kallista periä takaisin jo myönnetty verohelpotus, koska sen määrä on voitu vähentää välittömään verotukseen liittyvistä ennakoista ja veroveloista sekä kuukausittain tai kolme kertaa vuodessa tehtävistä arvonlisäverotilityksistä.

7 Komissio ilmoitti 24.11.1993 päivätyssä vastauksessaan, että päätös ei perustunut pelkästään italialaisten ja muiden jäsenvaltioiden liikenteenharjoittajien väliseen syrjintään, vaan myös kilpailun vääristymiseen. Näin ollen Italian tasavalta ei ole noudattanut kyseistä päätöstä, koska se on jättänyt perimättä takaisin vuonna 1992 myönnetyn tuen sekä jatkanut verohelpotusjärjestelmän voimassaoloa, vaikkakin muutettuna.

8 Italian hallitus vastasi 13.1.1994 päivätyllä kirjeellään, että päätöksessä tarkoitettu takaisinperintä oli teknisesti mahdotonta siitä syystä, että koska verohelpotuksen määrä voitiin vähentää erilaisista veroista, verohallinto velvoitettaisiin tarkastamaan erityisin tavoin lukuisat noin 150 000 kuljetusyrityksen ja ennakonpidätyksen suorittajan tekemät ilmoitukset.

9 Komissio väittää nyt käsiteltävänä olevassa kanteessa, että päätöksessä määrättiin selvästi Italian hallitukselle velvoite vaatia tuen palauttamista, joten koska Italian tasavalta ei ole ryhtynyt tuen takaisinperintään, se on jättänyt noudattamatta perustamissopimuksen mukaisia velvoitteitaan.

10 Italian tasavalta ei kiistä sitä, että takaisinperintää koskeva määräys on seurausta tuen toteamisesta yhteismarkkinoille soveltumattomaksi ja että se ei ole perinyt takaisin verovuodeksi 1992 myönnettyä verohelpotusta. Se vetoaa kuitenkin täydelliseen mahdottomuuteen noudattaa päätöstä komission sitä vaatimusta vastaan, jonka mukaan se olisi jättänyt noudattamatta perustamissopimuksen mukaisia velvoitteitaan.

11 Tältä osin Italian tasavalta väittää ensinnäkin, että riidanalaisen verohelpotusjärjestelmän käyttöön ottaminen johtui 1980-luvun loppupuolella maantiekuljetusalaan vaikuttaneista vakavista ristiriidoista, joilla oli huomattavia seurauksia Italian talous- ja yhteiskuntaelämään. Hallitus allekirjoittikin vuonna 1990 ammattijärjestöjen kanssa sopimuksen, jolla pyrittiin rajoittamaan kaikkia maantieliikenteen harjoittamista rasittavia kustannuksia ja erityisesti dieselöljystä aiheutuvia kustannuksia. Verohelpotus kuului kyseisen sopimuksen nojalla toteutettuihin välittömiin toimenpiteisiin. Sen takaisinperintä ryhmältä, joka oli saanut tuen - oli se sitten lainvastainen tai ei - erittäin määrätietoisen ja yhtenäisen taistelun ansiosta, merkitsisi sitä, että selkkaus alkaisi uudelleen vieläkin kärjistyneemmin seurauksin.

12 Komissio vastaa Italian hallituksen esittämien perustelujen johtavan siihen, että tuen takaisinperinnän mahdottomuuteen voitaisiin vedota sillä riittävällä perusteella, että tuki on myönnetty hyvin laajalle alalle, jonka taloudelliset toimijat ovat erityisen kärkkäitä esittämään vaatimuksia ja omaavat riittävät keinot uhkauksiensa toteuttamiseksi. Tuensaajat hyötyisivät myönnetyn tuen lisäksi siitä, että heillä on mahdollisuus käyttää pelotetta, jolla estetään kaikki takaisinperintäyritykset. Tällainen perustelu on ilmiselvästi hylättävä.

13 Tältä osin on syytä todeta, että päätöksen pätevyyttä ei ole asetettu kyseenalaiseksi. Sitä vastoin asianosaiset ovat erimielisiä siitä, asetetaanko tämän päätöksen 2 artiklassa, jossa edellytetään kyseisen verohelpotuksen takaisinperintää, sellainen velvoite, jonka toteuttaminen on täysin mahdotonta. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan ainoa mahdollinen peruste, johon jäsenvaltio voi vedota puolustautuakseen komission perustamissopimuksen 93 artiklan 2 kohdan mukaisesti nostamaa jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevaa kannetta vastaan, on täydellinen mahdottomuus panna päätös asianmukaisesti täytäntöön (ks. erityisesti asia C-348/93, komissio v. Italia, tuomio 4.4.1995, Kok. 1995, s. I-673, 16 kohta).

14 Tämä edellytys ei kuitenkaan täyty silloin, kun vastaajana oleva hallitus ainoastaan ilmoittaa komissiolle päätöksen täytäntöönpanoon liittyvät oikeudelliset, poliittiset tai käytännön vaikeudet ryhtymättä minkäänlaisiin toimenpiteisiin tuen perimiseksi takaisin kyseessä olevilta yrityksiltä ja ehdottamatta komissiolle päätöksen täytäntöönpanemiselle vaihtoehtoisia tapoja, joilla vaikeudet olisi voitu voittaa (ks. asia 94/87, komissio v. Saksa, tuomio 2.2.1989, Kok. 1989, s. 175, 10 kohta ja asia C-183/91, komissio v. Kreikka, tuomio 10.6.1993, Kok. 1993, s. I-3131, 20 kohta).

15 Näin on nyt käsiteltävänä olevassa asiassa. Näyttää nimittäin siltä, ettei Italian hallitus ole yrittänyt mitenkään periä kyseistä verohelpotusta takaisin. Ilman tällaiseen toimenpiteeseen ryhtymistä ei voida näyttää toteen, että takaisinperintää koskevan päätöksen täytäntöönpaneminen olisi mahdotonta.

16 Lisäksi on korostettava, että vaikka ylitsepääsemättömät vaikeudet voivat estää jäsenvaltiota noudattamasta yhteisön oikeuden mukaisia velvoitteitaan (ks. asia 101/84, komissio v. Italia, tuomio 11.7.1985, Kok. 1985, s. 2629, 16 kohta), jäsenvaltio ei voi perustella pelkällä näiden vaikeuksien uhalla sitä, että se ei sovella yhteisön oikeutta asianmukaisesti (ks. asia C-52/95, komissio v. Ranska, tuomio 7.12.1995, Kok. 1995, s. I-4443, 38 kohta ja asia C-265/95, komissio v. Ranska, tuomio 9.12.1997, Kok. 1997, s. I-6959, 55 kohta).

17 Koska nyt käsiteltävänä olevassa asiassa Italian hallitus ainoastaan ennakoi maantiekuljetusalan aikaisemman selkkauksen uusiutumista ottamatta huomioon kaikkia nykyiseen tilanteeseen liittyviä näkökohtia, mukaan lukien erityisesti niitä, jotka johtuvat päätöksen olemassaolosta ja velvoitteesta noudattaa sitä, sen perusteluja tältä osin ei voida hyväksyä.

18 Toiseksi Italian hallitus väittää, että verohelpotuksen takaisinperinnän toteuttaminen on myös teknisesti mahdotonta. Se edellyttäisi tuensaajien abstraktista määrittämistä (noin 100 000), kunkin yksittäisen tilanteen tutkimista yhden tai useamman vuoden ajalta (vuosi 1992 ja sitä seuraavat vuodet), todellisuudessa käytetyn verohelpotuksen selvittämistä, kunkin tuensaajan käyttämän verohelpotuksen kokonaismäärän jakautumista eri verolajien kesken, kunkin palauttamisvaatimuksen tueksi laadittavien asiakirjojen valmistelemista ja palauttamisvaatimusten laatimista, koska kukin yksikkö perii takaisin sekä alueelliseen että verolajin mukaiseen toimivaltaansa kuuluvat verot. On selvää, että tällainen takaisinperintämenettely koskisi suurta määrää eri puolilla maata toimivia yksiköitä (verotoimistot, toimivaltaiset virastot, välittömiä veroja ja arvonlisäveroa käsittelevät yksiköt), koska se edellyttäisi niiden toimintakapasiteettiin nähden yleensä tarkoitettua ja suunniteltua laajempaa tarkastustoimintaa. Tällaiseen toimintaan käytetyt resurssit heikentäisivät vakavasti yksiköiden tavanomaista tarkastuskapasiteettia haitaten verotusjärjestelmän asianmukaista toimintaa.

19 Italian tasavalta arvostelee tällä perusteella komissiota siitä, että se on vaikeuttanut takaisinperintää odottamalla melkein kaksi vuotta ennen asian saattamista yhteisöjen tuomioistuimen käsiteltäväksi.

20 Komissio katsoo Italian verolainsäädäntöön vedoten, että Italian viranomaiset voivat laskea kunkin tuensaajan osalta verosta vähennetyn verohelpotuksen tarkan määrän eli määrän, joka maantieliikenteenharjoittajien on palautettava toisaalta sen ansiosta, että tuensaajien veroilmoitukseen kuuluu erityinen taulukko, johon liittyy velvoite täsmentää tehtyä laskelmaa ja vapautuksen vaikutuksia suoritettaviin veroihin, ja toisaalta sen ansiosta, että paikallisten verotoimistojen on tarkastettava veroilmoitukset varmistaakseen, että verohelpotuksen saaneet ovat käyttäneet tuen asianmukaisesti.

21 Komissio arvioi takaisinperintää koskevista konkreettisista menettelytavoista, että verojen takaisinperintä tasoitusjärjestelmässä ei aiheuta muunlaisia vaikeuksia kuin niitä, joita verohallinnolle aiheutuu silloin, kun veroilmoituksia oikaistaan Italian lainsäädännön mukaan (ks. perussäädökset: useaan kertaan muutetut tuloverojen tarkastamista koskevista yhteisistä säännöksistä 29.9.1973 annettu tasavallan presidentin asetus nro 600 ja arvonlisäveron käyttöön ottamisesta ja sitä koskevista säännöksistä 26.10.1972 annettu tasavallan presidentin asetus nro 633), jossa säädetään erityisistä menettelyistä verovelvollisen suoritettavina olevien määrien perimiseksi eli verolipun lähettämisestä, mahdollisesta pakkoperinnästä ja yhteistyöstä "guardia di finanzan" (verorikoksia selvittävän poliisiviranomaisen) kanssa.

22 Komissio toteaa lisäksi, että sillä on koko ajan ollut selvä kanta, jonka mukaan myönnetty tuki on välttämätöntä periä takaisin.

23 Tältä osin on todettava, että vaikka kyseisen verohelpotuksen takaisinperintä aiheuttaisikin hallinnollisia ongelmia, sen perusteella ei kuitenkaan voida katsoa, että takaisinperintä olisi teknisesti mahdotonta.

24 Italian hallituksen asiamies myönsi istunnossa, että abstraktilla tasolla verohelpotuksen takaisinperintä ei ole ristiriidassa järjestelmän toiminnan kanssa, koska Italian viranomaiset pystyvät yksilöimään liikenteenharjoittajat, rekonstruoimaan heistä jokaisen tilanteen tarkastamalla heidän veroilmoituksensa, määrittämään eri verot sekä kultakin vähennetyt niihin liittyvät summat ja vaatimaan kultakin liikenteenharjoittajalta verohelpotuksen suuruisen summan takaisin.

25 Verohallinnolle tästä aiheutuvien kustannusten osalta on todettava, että 15.4.1992 päivätyllä komission kirjeellä Italian hallitukselle oli viimeistään ilmoitettu verohelpotusjärjestelmän mahdollisesta yhteensopimattomuudesta perustamissopimuksen 92 artiklan 1 kohdan kanssa ja näin ollen vaarasta joutua perimään takaisin kyseisen verohelpotuksen määrä. Jos tällaisessa tilanteessa hyväksyttäisiin se, että takaisinperintä on mahdotonta, valtiontukia koskevan yhteisön oikeuden tehokkuus asetettaisiin kyseenalaiseksi, mitä ei voida hyväksyä.

26 Edellä olevan perusteella on siten todettava, että Italian tasavalta on jättänyt noudattamatta perustamissopimuksen mukaisia velvoitteitaan, koska se ei ole noudattanut päätöstä.

Oikeudenkäyntikulut

27 Yhteisöjen tuomioistuimen työjärjestyksen 69 artiklan 2 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut. Koska Italian tasavalta on hävinnyt asian, se on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

Näillä perusteilla

YHTEISÖJEN TUOMIOISTUIN

(kuudes jaosto)

on antanut seuraavan tuomiolauselman:

1) Italian tasavalta on jättänyt noudattamatta EY:n perustamissopimuksen mukaisia velvoitteitaan, koska se ei ole noudattanut valtiontuesta C 32/92 (ex NN 67/92) - Italia (ammattimaisille maantieliikenteenharjoittajille myönnettävä verohelpotus) 9 päivänä kesäkuuta 1993 tehtyä komission päätöstä 93/496/ETY.

2) Italian tasavalta velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.