I Johdanto

1 Esillä olevassa asiassa Ranskan tasavalta vaatii Ranskan tekstiili-, vaatetus-, nahka- ja kenkäteollisuuden aloilla myöntämästä tuesta 9 päivänä huhtikuuta 1997 tehdyn komission päätöksen 97/811/EY(1) kumoamista. Asiassa on erityisesti kyse siitä, onko julkisten viranomaisten tiettyjen alojen yrityksille myöntämää taloudellista tukea, jonka nämä saavat vastineeksi viranomaisten ja palkansaajien kanssa tekemistään sitoumuksista työllisyyden säilyttämiseksi ja työaikajärjestelyjen suorittamiseksi ja jotka ylittävät niiden tavanomaiset lakisääteiset velvollisuudet, pidettävä EY:n perustamissopimuksen 92 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna tukena.

II Asiaa koskevat oikeussäännöt ja asian tosiseikat

2 Ranskassa, kuten muuallakin yhteisössä, tekstiili-, vaatetus-, nahka- ja kenkäteollisuuden aloilla toimii pääasiallisesti pieniä ja keskisuuria yrityksiä. Alalla vallitsee kova kilpailu niin yhteisön alueella kuin yhteisön ulkopuolisissa maissa toimivien yritysten, joiden työvoimakustannukset ovat alhaiset, välillä. Tämä on johtanut kyseisillä aloilla yhteisössä massiivisiin henkilöstön vähennyksiin. Ranska ei ole ainoa valtio, jossa on voitu todeta työvoiman määrän laskeneen kokonaisuudessaan merkittävästi. 1980-luvun alussa alalla työskenteli Ranskassa noin 600 000 henkilöä, vuonna 1995 352 000 henkilöä ja vuonna 1997 enää 315 000 henkilöä.

3 Ranskassa toteutettiin 1990-luvun puolivälissä joukko yleisiä toimenpiteitä työllisyyden turvaamiseksi myöntämällä työnantajille tiettyjen matalapalkkaisten työntekijöiden osalta(2) kevennyksiä tiettyihin sosiaaliturvamaksuihin. Näiden seurauksena perustettiin järjestelmä, jossa työnantajien sosiaaliturvamaksuja asteittain laskettiin niiden palkansaajien osalta, joiden palkka oli suuruudeltaan 100-133 prosenttia lakisääteisestä minimipalkasta (jäljempänä SMIC).(3) Ranskan hallitus ilmoitti 26.3.1996 komissiolle tietyistä tekstiili-, vaatetus-, nahka- ja kenkäalan erityisiä toimenpiteitä koskevista ehdotuksista. Nämä toimenpiteet toteutettiin eräistä taloudellisista ja varainhoidollisista säännöksistä 12.4.1996 annetun lain nro 96-314 (jäljempänä laki nro 314) 99 §:llä, jossa valtiolle annettiin mahdollisuus kokeiluluonteisesti ja väliaikaisesti (31.12.1997 asti) myöntää alan työnantajille ylimääräisiä kevennyksiä sosiaaliturvamaksuihin matalapalkkaisten työntekijöiden osalta. Tämän kevennyksen vastineeksi alan työnantajilta edellytettiin puitesopimusten tekemistä työllisyyden säilyttämiseksi ja kehittämiseksi. Sopimuksissa piti ottaa huomioon alan työmarkkinaosapuolten väliset, työaikajärjestelyjä ja työajan lyhentämistä koskevat neuvottelut. Kevennykset piti toteuttaa alentamalla asteittain työnantajien sosiaaliturvamaksuja niiden palkansaajien osalta, joiden palkka oli suuruudeltaan 100-150 prosenttia SMIC:stä, ministeriön asetuksella vahvistettavan kertoimen mukaisesti. Työnantajat, joiden palveluksessa oli yli 50 työntekijää, velvoitettiin allekirjoittamaan tekemiensä puitesopimusten lisäksi valtion kanssa erityiset sopimukset, joissa täsmennettiin niiden työllistämistä ja työaikaa koskevat sitoumukset. Mikäli sopimukseen osallistunut yritys ei noudattanut sitoumuksiaan, sen oli jatkossa suoritettava sille tavanomaisesti kuuluvat sosiaaliturvamaksut kokonaisuudessaan myös takautuvasti.

4 Lain nro 314 avulla Ranskan viranomaisilla oli mahdollisuus tehokkaasti painostaa kyseisten alojen työmarkkinaosapuolet aloittamaan uudelleen tähän asti pysähdyksissä olleet neuvottelut työaikajärjestelyistä ja työajan lyhentämisestä. Alakohtaiset sopimukset allekirjoitettiin 7.5. ja 5.6.1996 välisenä aikana. Niissä määrättiin ylityötunneille asetettavasta vuotuisesta ylärajasta, joka vaihteli sen tuntimäärän mukaan, jonka työntekijä voi tehdä ylityötä viikossa.(4) Työnantajat velvoitettiin myöntämään työntekijöilleen tietyn prosenttiosuuden mukaisesti palkallista vapaata tai palkankorotus tai näiden yhdistelmä viikottaisen työajan ylärajan ja tosiasiallisesti tehtyjen työtuntien mukaisesti.(5)

5 Vähän tämän jälkeen, 14.5.-28.6.1996, valtio teki puitesopimukset alan työnantajia edustavien järjestöjen kanssa. Puitesopimuksiin otettiin alakohtaiset, työllisyyttä ja nuorten työntekijöiden työllistämistä koskevat sitoumukset. Puitesopimuksessa viitattiin myös nimenomaisesti työaikajärjestelyistä ja työajan lyhentämisestä alan työmarkkinaosapuolten välillä tehtyyn sopimukseen toimenpiteenä, jolla pyrittiin turvaamaan työllisyyden ja kilpailukyvyn edistämistavoitteet, ja määriteltiin alan työnantajien sitoumukset työllisyyden ja työpaikkojen luomisen osalta lain nro 314 99 §:n vaatimusten mukaisesti.

6 Ranskan viranomaiset antoivat 27.6.1996, eli lähes samanaikaisesti, asetuksen nro 96-572 (jäljempänä asetus), jolla pantiin täytäntöön lain nro 314 99 §. Asetuksella vahvistettiin alan työnantajien sosiaaliturvamaksujen asteittaista alennusta koskeva kerroin ja 734 Ranskan frangin suuruinen yläraja (yleisesti myönnettävien alennusten lisäksi) kutakin sellaista palkansaajaa kohti, jonka palkka on näiden alojen vähimmäispalkan suuruinen. Tämän sääntelyn kustannukset arvioitiin 2,1 miljardiksi Ranskan frangiksi, vaikka kustannukset lopulta nousivat vain 1,8-1,9 miljardiin Ranskan frangiin. Viranomaisten arvioiden mukaan näin oli kyetty välttämään 35 000 työpaikan menetys niistä 60 000:sta, jotka oltiin arvioitu menetettävän kahden vuoden kuluessa, ja luomaan 7 000 ylimääräistä työpaikkaa nuorille työttömille.

7 Asetus tuli voimaan 1.6.1996 tekstiili- ja vaatetusalan osalta ja 1.7.1996 nahka- ja kenkäteollisuuden osalta siitä huolimatta, että komissio oli 31.5.1996 päättänyt aloittaa EY:n perustamissopimuksen 93 artiklan 2 kohdan mukaisen menettelyn(6) tässä asetuksessa ja laissa nro 314 säädettyjen toimenpiteiden osalta. Kahdessa 4.7. ja 9.7.1996 päivätyssä kirjeessään komissio pyysi tietoja siitä, ylitettiinkö Ranskassa sovellettavilla toimenpiteillä yrityskohtainen 100 000 ecun tukikynnys kolmen vuoden jakson aikana,(7) muistutti Ranskan viranomaisia 93 artiklan 2 kohdan mukaisen menettelyn lykkäävästä vaikutuksesta ja pyysi viranomaisia ilmoittamaan tukea saaneille yrityksille menettelyn aloittamisesta ja siitä, että nämä saattavat joutua palauttamaan perusteettomasti myönnetyn tuen. Ranskan tasavalta toimitti lisätietoja alan työnantajien kanssa sosiaaliturvamaksujen alentamisen vastineeksi tehdyistä sitoumuksista, joiden perusteella komissio laajensi 2.10.1996(8) tekemällään päätöksellä tutkimuksensa alaa. Komission ja Ranskan viranomaisten välillä käytiin laaja kirjeenvaihto ja järjestettiin useita kahdenvälisiä kokouksia. Lisäksi Saksan, Hollannin, Yhdistyneen kuningaskunnan ja Itävallan hallitukset ja Belgian Flanderin aluehallitus sekä yhdeksän ammatillista ja teollisuuden järjestöä esitti komissiolle huomautuksensa, joissa ne suhtautuivat kielteisesti Ranskassa toteutettuun sääntelyyn.

8 Ranskan tasavalta väittää, että tällä sääntelyllä, jolla pyritään säilyttämään ja luomaan työpaikkoja sekä toteuttamaan työaikajärjestelyt, yrityksille asetettiin suurempi taloudellinen rasitus kuin mistä niiden olisi pitänyt vastata, jos ne olisivat tyytyneet noudattamaan lakisääteisiä vaatimuksia. Yrityksien tukemista ei näin ollen voida pitää valtiontukena. Sääntelyn nettovaikutus (sosiaaliturvamaksujen keventäminen suhteessa työaikajärjestelystä aiheutuviin lisäkustannuksiin) on täysin neutraali. Suuryritykset eivät missään tapauksessa hyödy siitä, sillä työaikajärjestelyistä aiheutuvat kustannukset ovat suuremmat. Sellaiset muut yritykset, joiden palveluksessa on 50-500 työntekijää, hyötyvät kevennyksestä määrän, joka jää alle vähämerkityksisen tuen raja-arvon. Kilpailukykyä mahdollisesti parantavat vaikutukset ilmenevät puolestaan vasta keskipitkällä ja pitkällä aikavälillä. Se, etteivät yritykset pitäneet sääntelyn mukaiseen järjestelyyn osallistumista välttämättä kovin kiinnostavana, nähdään siitä, että kolmasosa yrityksistä, jotka olisivat voineet osallistua järjestelyyn, muun muassa eräät näiden alojen suurimmista yrityksistä, ei halunnut osallistua siihen.

9 Komissio antoi 5.5.1997 päiväämällään kirjeellä Ranskan tasavallalle tiedoksi nyt riidanalaisena olevan päätöksen.(9) Komissio katsoi päätöksessään, että Ranskan tasavallan toteuttamilla toimenpiteillä pyrittiin vapauttamaan osittain neljän teollisuudenalan yritykset taloudellisista rasitteista, jotka perustuvat sosiaaliturvajärjestelmän tavanomaiseen soveltamiseen. Yritysten olisi pitänyt voida vastata normaalissa talousarviossaan työaikajärjestelyjä koskevista sopimuksista aiheutuvista kustannuksista, jotka johtuvat palkankorotuksista ja palkallisesta vapaasta, joita alan tavanomaisessa lainsäädännössä ei edellytetty. Viranomaisten myöntämät etuudet, joilla kevennetään tällaisia kustannuksia, ovat valtiontukea, vaikka työnantajien sosiaaliturvamaksujen kevennyksellä pyrittäisiinkin tasaamaan ylimääräisiä kustannuksia, jotka ne ovat vapaaehtoisesti ottaneet vastattavakseen toteuttaakseen hallituksen työvoimapolitiikkaa. Julkisten varojen käyttöä työehtosopimusneuvottelujen ratkaisemiseksi ei komission mukaan voida pitää perusteltuna, vaikka niitä olisi käytetty työllisyyden ja kilpailukyvyn parantamiseen yhteiskunnallisista ja taloudellisista syistä, niin toivottavina kun näitä tavoitteita voidaankin pitää. Toimenpiteiden kokeiluluonteisuudella ja väliaikaisuudella ei voida peitellä niiden alakohtaisuutta. Lisäksi sosiaaliturvamaksujen kevennyksellä kyseisten alojen yritykset asetettiin suotuisampaan asemaan kilpailussa muiden jäsenvaltioiden vastaavien yritysten kanssa, sillä nämä yritykset ovat saattaneet joutua toteuttamaan samantyyppisiä järjestelyjä ilman minkäänlaisia valtion tukitoimenpiteitä. Näiden toimenpiteiden vaikutuksista jäsenvaltioiden välisessä vaihdannassa on todettava, että työvoimakustannusten osuus saattoi olla jopa 80 prosenttia alan tuotantokustannuksista. Komissio totesi, että valtion toimenpiteitä oli niiden luonteen vuoksi ja kokonaisuudessaan pidettävä valtiontukena ilman, että on tarpeen tutkia yksityiskohtaisesti Ranskan tasavallan esittämiä laskelmia erikokoisten yritysten nettoansiosta (tai menetyksestä), eli ilman, että on tarpeen tutkia, tasataanko vastattaviksi otetuilla kustannuksilla maksujen alennuksista johtuva etu.

10 Komissio on todennut, ettei missään tapauksessa ollut mahdollista esittää näyttöä Ranskassa voimaan saatetun sääntelyn neutraalisuudesta. Suurin osa Ranskan tasavallan toimittamista tilastotiedoista oli esitetty erilaisina keskiarvoja sisältävinä taulukkoina joko kyseisen alan osalta tai Ranskan koko teollisuuden osalta. Vaikka kansallisissa ja alan lehdissä esitetyt keskimääräiset 10-12 prosentin säästöt työvoimakustannuksista, tai 8 prosentin säästö yli 100 työntekijän yrityksille saattavat olla liioiteltuja, luvut kertovat siitä, että Ranskan tasavallan toimittamissa taulukoissa ilmoitetut keskiarvot vaihtelivat erittäin paljon. Yritys, jonka työvoimarakenne poikkeaa selvästi muista, saattoi saada tuesta paljon suuremman edun, kuin mitä Ranskan tasavalta esitti. Tehdyissä laskelmissa ei myöskään otettu huomioon tuotantovälineiden tehokkaammasta käytöstä johtuvaa tuottavuuden kasvua. Erästä toista Ranskassa(10) ja Itävallassa myönnettyä valtiontukea koskevan kokemuksen perusteella voitiin helposti ajatella, että tällaisilla eduilla voitiin reilusti tasata työaikajärjestelyistä aiheutuvia kustannuksia.

11 Komissio katsoi, että kyseinen ranskalainen sääntely on perustamissopimuksen 92 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea, ja totesi, ettei sääntely kuulunut perustamissopimuksen 92 artiklan 2 ja 3 kohdassa tarkoitettujen poikkeusten alaan. Tämän vuoksi se päätti, että lain nro 314 99 §:llä perustettu työnantajien sosiaaliturvamaksujen kevennys oli, siltä osin kuin se ylitti vähämerkityksisen tuen raja-arvon, lainvastainen tuki, koska se oli toteutettu ennen kuin 93 artiklan 2 kohdan mukainen komission ratkaisu oli annettu, ja yhteismarkkinoille soveltumaton. Ranskan tasavaltaa vaadittiin lopettamaan välittömästi kevennysten myöntäminen, koska niiden kokonaismäärä ei ollut vähämerkityksistä tukea koskevan säännön mukainen, ja perimään korkoineen takaisin kaikki lainvastaisesti myönnetyt tuet.

III Asianosaisten väitteet ja niiden perustelut

12 Yhteisöjen tuomioistuimeen 10.7.1997 toimittamassaan kannekirjelmässä Ranskan tasavalta vaatii riidanalaisen päätöksen kumoamista ja komission velvoittamista korvaamaan oikeudenkäyntikulut. Vastineessaan komissio vaatii kanteen hylkäämistä ja Ranskan tasavallan velvoittamista korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

13 Ranskan tasavalta perustaa kanteensa siihen, ettei komission päätös ole perustamissopimuksen 92 artiklan 1 kohdan mukainen, ja esittää kanneperusteensa tueksi kaksi väitettä. Se väittää, että etu, jonka valtio myöntää yrityksille vastineeksi niiden toimista työntekijöiden hyväksi, ei ole tukea, koska työnantajat eivät saa niistä mitään olennaista etua tai ainakaan etua, joka ylittäisi vähämerkityksisen tuen raja-arvon. Tilanne on Ranskan hallituksen mukaan tämä, koska tekstiili-, vaatetus-, nahka- ja kenkäteollisuuden alojen työnantajien ja työntekijöiden edustajien välillä tehdyissä sopimuksissa ylitettiin selvästi vaatimukset, joihin työnantajat olisivat suostuneet ilman valtion tukitoimenpiteitä, sillä työntekijät eivät olleet tehneet myönnytyksiä, joilla olisi korvattu työnantajien tekemät myönnytykset. Ranskan tasavalta väittää, että näitä kuluja ei voida pitää "kustannuksina, joista yritysten on tavanomaisesti vastattava".(11) Riidanalaiset toimet eivät Ranskan hallituksen mukaan aiheuta kilpailun vääristymistä sen vuoksi, että sellaisissa maissa toimivat yritykset, joissa valtio ei myönnä vastaavanlaisia sosiaaliturvamaksujen kevennyksiä, eivät joutuisi tekemään samanlaisia myönnytyksiä työntekijöidensä hyväksi.

14 Komission mukaan esillä oleva asia kuuluu sitä vastoin asiaryhmään, jolle on ominaista se, että valtio sitoutuu vastaamaan kustannuksista, joista yritysten on tavanomaisesti vastattava. Sosiaaliturvamaksujen alentamista on jo kauan pidetty tukena.(12) Toimenpiteillä tavoitellut yhteiskunnalliset tai muut päämäärät ovat tältä kannalta merkityksettömiä.(13) Se, että kaksi kolmannesta järjestelyyn kelpuutettavista yrityksistä osallistui siihen, osoittaa, että se oli kokonaisuutena tarkastellen niiden kannalta edullinen.

15 Toiseksi Ranskan tasavalta väittää, että komissio on syyllistynyt ilmeiseen arviointivirheeseen, koska se ei ole todennut sääntelyn olevan vaikutuksiltaan neutraali. Komissiolla ei ollut sen mukaan oikeutta kiistää Ranskan valtion virallisten tilastojen pätevyyttä, koska ne olivat kyseisellä hetkellä kaikkein luotettavimmat käytettävissä olevat tilastot. Komission piti Ranskan hallituksen mukaan tehdä päätöksensä käytettävissä olleiden tietojen perusteella.(14) Toimitetut tilastotiedot oli jaoteltu yritysten koon mukaan. Järjestelyyn osallistuneille yrityksille aiheutuneet säästöt työvoimakustannuksissa, joihin komissio oli vedonnut, eivät olleet uskottavia. Kilpailukyvyn parantuminen on vain teoreettista ja vaikeasti mitattavissa, minkä lisäksi työtapojen uudelleenorganisointiin liittyvät kustannukset luultavimmin ylittäisivät saadun edun lyhyelläkin aikavälillä.

16 Komissio vastasi väitteisiin toteamalla, että Ranskan tasavallan toimittamilla tiedoilla ei voitu osoittaa, että sääntely oli taloudelliselta kannalta neutraali erityisesti sen vuoksi, etteivät tiedot koskeneet yksittäisille yrityksille aiheutuvia kustannuksia tai etuja, ja koska asiassa Kimberly Clark annetun tuomion perusteella voitiin todeta, että tällaiset toimenpiteet olivat valtiontukea niiden vaikutuksista saatujen osittaistenkin tietojen perusteella.(15) Riidanalaisessa päätöksessä mainittu mahdollinen 10-12 prosentin suuruinen nettoetu ei ollut komission mukaan omiaan kuvaamaan yleisesti vallitsevaa tilannetta, vaan ainoastaan antamaan osoituksen yksittäisten yritysten aseman ja ilmoitetun keskiarvon välisestä vaihtelusta. Lisäksi Ranskan tasavallan olisi pitänyt ottaa huomioon myönnytykset, jotka työnantajat olisivat tehneet siinäkin tapauksessa, ettei valtio olisi toteuttanut toimenpiteitään. Kyseisten toimenpiteiden neutraalisuutta oli mahdotonta todistaa, koska mahdollisesti tehtäviä sitoumuksia ei voida yksilöidä. Lisäksi komissio katsoi, että työaikajärjestelyt johtavat välttämättä kilpailukyvyn kasvuun.

17 Ranskan hallitus vetoaa toissijaiseen riidanalaisen päätöksen kumoamisperusteeseen väittäen, että päätös pitäisi kumota, koska Ranskan hallituksen on saatava järjestelyyn osallistuneilta yrityksiltä takaisin kaikki sosiaaliturvamaksujen kevennykset ilman, että se voi ottaa huomioon kustannuksia, jotka ovat aiheutuneet yrityksille kevennysten vastineeksi tehdyistä työllisyyttä ja työaikaa koskevista sitoumuksista.

IV Asian tarkastelu

18 Jos Ranskan hallituksen ensimmäinen väite hylätään, sen kaksi pääasiallista väitettä sekä sen toissijainen väite on myös hylättävä. Jos työnantajien sosiaaliturvamaksujen kevennyksen ei katsota menettävän luonnettaan valtiontuen muodossa myönnettynä vastikkeettomana etuna(16) sen vuoksi, että työnantajat ovat ottaneet vastattavakseen työaikajärjestelyistä aiheutuvat vastaavat kustannukset, ranskalaisen sääntelyn neutraalisuudella ei ole merkitystä kuten ei myöskään väitteellä, jonka mukaan tuen takaisin maksamista koskeva velvoite pitäisi rajoittaa työnantajien saamaan nettoetuun. Ranskan tasavallan esittämän ensimmäisen väitteen osalta jäljempänä selostetaan vain syyt, jotka ovat saaneet minut ottamaan tämän kannan.

19 Ranskan väite koskee ennen kaikkea sitä, että kyseisten alojen työnantajien sosiaaliturvamaksujen kevennystä olisi tarkasteltava "liiketoimena". Tätä liiketoimea pitäisi tarkastella kokonaisuutena, jotta voitaisiin päättää siitä, onko julkisista varoista maksettu tukea vai ei. Viranomaisilla on tietenkin mahdollisuus tehdä monenlaisia "liiketoimia" yritysten kanssa ilman, että tämä johtaa valtiontuen suorittamiseen, edellyttäen, että viranomaiset toimivat samalla tavoin kuin tavallinen elinkeinonharjoittaja. Yksinkertaisesti sanoen, viranomaiset voivat hankkia yrityksiltä tavaroita ja palveluja, ne palvelut mukaan lukien, jotka viranomaisten on suoritettava suurelle yleisölle. Hankintoja suorittava viranomainen voi myös myydä tavaroita tai palveluja yrityksille edellyttäen, että se soveltaa hintoja, jotka eivät jää markkinahintojen alle, ellei alempia hintoja voida perustella objektiivisilla taloudellisilla syillä.(17) Viranomaiset voivat myös hankkia osuuksia yritysten pääomasta,(18) lainata niille varoja(19) tai taata yritysten lainoja.(20) Viranomaisten on kuitenkin kaikissa näissä tapauksissa meneteltävä samalla tavoin kuin yksityinen sijoittaja tai vastaavan suuruinen elinkeinonharjoittaja.

20 Tilanne on mutkikkaampi siinä tapauksessa, että viranomaiset sitoutuvat maksamaan yrityksille siitä, että nämä toimittavat yleisen edun nimissä tavaroita, palveluja tai muita vähemmän konkreettisia etuja. Tällaisia etuja voisivat olla esimerkiksi ympäristönsuojelullisesti asianmukaisten menettelytapojen omaksuminen tietyllä erityisen herkällä alalla,(21) yleishyödyllisten ohjelmien esittäminen yleisradiotoiminnassa,(22) kannattamattomien liikenneyhteyspalvelujen tason turvaaminen(23) tai muiden, yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palvelujen suorittaminen.(24) Niiden olosuhteiden perusteella, joiden vallitessa viranomaiset "hankkivat" tällaisia etuja markkinahinnoin, voidaan väittää joko, ettei kyseessä ole mikään tekijöistä, joita pidettäisiin tukena, tai että tuki on mahdollisesti yhteismarkkinoille soveltuva. Tämän asian ratkaisun kannalta ei ole tarpeen täsmentää näiden kahden tapauksen välistä rajaa. Riittää kun todetaan, että mahdollisuus väittää, ettei vastaavissa olosuhteissa ole kyse tuen maksamisesta, edellyttää sitä, että valtio tai muu viranomainen saa toimittajille tekemiensä välittömien tai välillisten suoritustensa vastineeksi tietyn arvoisen kyseisten yritysten ulkopuolelle jäävän hyödykkeen. Luonnollisesti viranomaiset huolehtivat alueensa ja sillä sijaitsevien tai toimivien yritysten taloudellisesta hyvinvoinnista, mutta tietyille yrityksille ainoastaan näiden yritysten etujen turvaamiseksi suoritetut maksut - kuten kannattavuuden parantaminen, työntekijöiden ja työnantajan välisten suhteiden kehittäminen tai jopa yrityksen toiminnan jatkuminen - ilman, että viranomaiset saavat vastineeksi minkäänlaista erillistä ja arvoltaan vastaavaa hyödykettä, ovat perustamissopimuksen 92 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea.

21 Esillä olevassa asiassa Ranskan hallitus väittää myöntäneensä kevennykset alan työnantajien maksettavaksi lain nojalla kuuluvista sosiaaliturvamaksuista saadakseen työntekijöille etuja, joilla ei sen mukaan ole minkäänlaista vaikutusta työnantajien kilpailutilanteeseen tai jotka enintään kohentavat näiden yritysten kilpailutilannetta vähämerkityksisen tuen määrällä. Nykyiset työntekijät voivat siis Ranskan hallituksen mukaan työskennellä lyhyempiä jaksoja ilman merkittäviä palkan tai vapaan menetyksiä, työntekijöitä ei tarvitse irtisanoa niin paljon ja jonkin verran nuoria työttömiä kyetään työllistämään ilman, että työnantajina olevien yritysten kustannusrakenne muuttuu. Näin toteutetaan siis yleishyödyllisistä syistä etuja, jotka eivät - ainakaan Ranskan hallituksen mukaan - ole yritysten omien erityisten intressien mukaisia. Kun lisäksi viranomaiset suorittavat näiden edellyttämät kustannukset työnantajien kanssa tekemänsä "liiketoimen" välityksellä, ei kyseessä ole valtiontukia koskevien perustamissopimusten säännösten soveltamisalaan kuuluva tilanne.

22 Tällaisissa perusteluissa ei kuitenkaan oteta huomioon työnantajien välistä todellista kilpailutilannetta. Työvoima on yksi tuotantoväline, ja ehdot, joiden perusteella työntekijät antavat työvoimansa yrityksen käyttöön, ovat ratkaisevia tekijöitä yrityksen kilpailukyvyn kannalta. Työvoiman hinta, laatu, käytettävissä olo ja työsuorituksia koskevien ehtojen joustavuus ovat yrityksille yhtä tärkeitä kuin raaka-aineet, laitteistot ja pääoma. Yhtenä yrityksen johdon tehtävistä on neuvotella parhaat mahdolliset ehdot näiden tuotantokustannuksiin kuuluvien tekijöiden hankkimiseksi. Jos valtio puuttuu tähän mahdollistaakseen sen, että työnantajat kykenevät maksamaan työntekijöiden työaikajärjestelyyn liittyvät kustannukset, kun ne eivät olisi pystyneet toteuttamaan järjestelyä ilman tätä maksua (mikä voitiin todeta työmarkkinaosapuolten välisten neuvottelujen lukkiutumistilanteesta), voidaan katsoa, että kyseessä olevat yritykset on asetettu muita edullisempaan asemaan valtion varoja käyttämällä. Kuten on jo todettu, valtion varojen käyttö, jota ei voida perustella objektiivisilla taloudellisilla syillä ja jolla pyritään pitämään raaka-aineiden hinnat edullisina tai myöntämään luottoja tietyille yrityksille, on valtiontukea. Tilanteen ei pitäisi olla millään tavoin erilainen silloin kun valtio pyrkii mahdollistamaan sen, että työnantajat voivat tehdä myönnytyksiä työntekijöilleen työvoiman käytön joustavuuden lisäämiseksi.(25) Vastaavanlaisissa tapauksissa viranomaiset vapauttavat työnantajan osasta tämän työvoimakustannuksia, joita on pidettävä yritysten oman intressin mukaisina tavanomaisina kuluina, ja antavat näin yritykselle taloudellisen edun, jonka avulla ne voivat parantaa kilpailuasemaansa.(26)

23 Tältä kannalta tarkastellen työntekijöille myönnettyjen etujen, jotka on mainittu edellä 21 kohdassa, väitetty yleishyödyllisyys ei vaikuta kovin vakuuttavalta. Työntekijät saavat tarjoamastaan työsuorituksesta hinnan, jonka yritykset kykenevät valtion tukitoimien avulla suorittamaan. Vastaaviin työllisyyden säilyttämiseen liittyviin yleishyödyllisistä syistä annettaviin etuihin voidaan vedota kaikissa niissä tapauksissa, joissa valtiontuen avulla pelastetaan yritys konkurssilta, vaikka lopullisena tuloksena olisikin ainoastaan se, että työttömyys siirtyy rasittamaan muita jäsenvaltioita(27) tai aiheuttaa muissa valtioissa paineita saada samankaltaisia tukia.(28)

24 Yhteisöjen tuomioistuin on jo aiemmin omaksunut samanlaisen kannan asiassa De Gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg vastaan korkea viranomainen antamassaan tuomiossa, jossa oli kyse työvoimakustannuksiin liittyvästä avustuksesta.(29) Tässä asiassa Saksan hallitus pyrki takaamaan kaivosyritysten työvoimatarjonnan ilman, että hiilen kuluttajahintoja olisi jouduttu nostamaan, aikana, jolloin työntekijät jättivät alan siirtyäkseen aloille, joilla työsuhteiden ehdot ja palkkaus olivat parempia. Hallitus myönsi kullekin kaivostyöläiselle kutakin täyttä työvuoroa kohti verovapaan lisän, jonka yritykset maksoivat pienentämällä palkasta perittävää veroa. Tuolloin vallinneiden taloudellisten olosuhteiden vuoksi, vaikka lisä ei merkinnytkään sitä, että yritykset olisivat tehneet taloudellisia myönnytyksiä, "kaivoslisä poist[i] yrityksiltä kustannuslisän, joka yritysten olisi ilman kyseistä lisää tarvinnut hyväksyä, ja - - kaivoslisä, joka ei keven[tänyt] olemassa olevia kustannuksia, alen[si] kustannuksia, jotka välttämättä kohdistuisivat näihin yrityksiin".(30) Yhteisöjen tuomioistuin katsoi tuen käsitteen kattavan myös toimenpiteet, jotka eritavoin alentavat yrityksen vastattavaksi tavallisesti kuuluvia kustannuksia,(31) ja totesi, että riidanalaista lisää oli pidettävä EHTY:n perustamissopimuksen 4 artiklan c kohdassa tarkoitettuna tukena.

25 Samalla tavoin asiassa Italia vastaan komissio 2.7.1974 antamassaan tuomiossa yhteisöjen tuomioistuin totesi, että "työnantajan perhelisinä maksamien sosiaalikustannusten osittainen huojennus tekstiiliteollisuudessa on toimenpide, jonka tarkoituksena on vapauttaa osittain tietyn teollisuudenalan yritykset yleisen sosiaaliturvajärjestelmän tavanomaisen soveltamisen mukaisista maksuista ilman, että kyseistä vapautusta voitaisiin perustella järjestelmän luonteella tai rakenteella".(32) Riidanalaisen toimenpiteen sosiaalinen tavoite ei ollut riittävä syy siihen, ettei 92 artiklan sääntöä sovellettaisi.(33)

26 Asiassa Kimberly Clark(34) oli kysymys julkisista varoista tehdyistä suorituksista, joilla pyrittiin osallistumaan yrityksille henkilöstöä koskevasta sosiaalisesta suunnitelmasta aiheutuviin kustannuksiin taloudellisten irtisanomisten yhteydessä, jotta olisi voitu tukea työntekijöiden uudelleen sijoittamista ja kouluttamista irtisanomisen jälkeen. Suunnitelmien sisältöä ei säännelty lailla ja niissä voitiin ylittää se, mitä yleisesti sovellettavissa säännöissä muuten olisi edellytetty. Ranskan tasavalta väitti, ettei tällaista järjestelyä voitu pitää valtion tukena, koska sen "toteuttamisella ei auteta yrityksiä täyttämään lakisääteisiä velvollisuuksiaan, vaan yritysten on niiden vuoksi toteutettava ylimääräisiä toimia verrattuna siihen, mitä niille maksaisi pitäytyminen yksinomaan laissa asetettujen vaatimusten noudattamisessa".(35) Yrityksillä oli mahdollisuus kieltäytyä tarjotusta taloudellisesta tuesta ja laatia henkilöstöä koskeva sosiaalinen vähimmäissuunnitelma. Riidanalaisten järjestelyjen "tarkoituksena oli antaa yrityksille mahdollisuus toteuttaa muitakin toimenpiteitä kuin pelkästään ne toimenpiteet, jotka ovat henkilöstöä koskevaan sosiaaliseen suunnitelmaan liittyvien lakisääteisten velvollisuuksien täyttämiseksi tarpeen".(36) Ranskan hallitus ei kuitenkaan ollut vastannut komission pyyntöön saada yksityiskohtaisia tietoja siitä, mitkä olisivat olleet henkilöstöä koskevan sosiaalisen suunnitelman kustannukset kyseisessä asiassa vallinneissa olosuhteissa, jos suunnitelma olisi ollut pelkästään Ranskan lainsäädännössä asetettujen vähimmäisvaatimusten mukainen.(37) Yhteisöjen tuomioistuimen mukaan komissio oli näin ollen voinut pätevästi katsoa niiden tietojen perusteella, jotka sillä oli ollut käytettävissään päätöstä tehtäessä, että varoilla, jotka oli myönnetty Kimberly Clarkin sosiaalisen suunnitelman toteuttamiseen, oli, sen lisäksi että palkansaajille pystyttiin tarjoamaan ylimääräinen vastikkeeton etu, vapautettu Kimberly Clark joistakin sen lakisääteisistä velvoitteista palkansaajiaan kohtaan.(38) Näin ollen yhteisöjen tuomioistuin ei ollut ottanut kantaa Ranskan tasavallan väitteeseen, joka koski sitä, että tuki myönnettiin yritysten vapaaehtoisista ylimääräisistä sitoumuksista työntekijöitään tai entisiä työntekijöitään kohtaan. Päättelyssään yhteisöjen tuomioistuin toisti valtiontukea koskevan määritelmänsä todeten sen kattavan julkisten viranomaisten myöntämät edut, jotka eri tavoin alentavat yrityksen vastattavaksi tavallisesti kuuluvia kustannuksia.(39) Tässä määritelmässä ei merkitystä ole sillä, ovatko kyseiset maksut luonteeltaan vapaaehtoisia vai pakollisia.

27 Yhteisöjen tuomioistuimen vahvistamien, edellä mainittujen valtiontuen määritelmää koskevien ratkaisujen soveltamiseen esillä olevassa asiassa ei vaikuta se, että työnantajien ja Ranskan valtion välinen "liiketoimi" on ollut luonteeltaan vapaaehtoinen. Sillä juuri on varmistuttu siitä, että ainoastaan niillä työnantajilla, jotka ovat katsoneet voivansa hyötyä maksujen keventämisen, työaikajärjestelyn, työpaikkojen säilyttämisen ja työntekijöiden eduksi tehtyjen myönnytysten yhdistelmästä, oli mahdollisuus saada tukea.(40) Ottaen huomioon, että kaikkien alansa tuntevien yhtiöiden olisi pitänyt olla tietoisia(41) (komissio oli pyytänyt Ranskan hallitusta varoittamaan kaikkia järjestelyyn osallistuvia yrityksiä) riskistä, että tuki saatetaan joutua maksamaan takaisin, niiden olisi ollut varomatonta hyväksyä valtion asettamia ehtoja, elleivät ne olisi saaneet järjestelystä merkittävää nettohyötyä. Koska työvoimakustannuksia ei myöskään voida muuttaa yritysten tavanomaisesti vastattaviksi kuuluvina kustannuksina sellaisiksi erityisiksi maksuiksi, jotka eivät kuuluisi perustamissopimuksen 92 artiklan soveltamisalaan niiden sopimusten vuoksi, jotka liittyivät valtion sääntelyjärjestelmään ja joilla kaikilla pyrittiin luomaan edun ja velvoitteen välinen yhteys. Kuten komissio on todennut, on mahdotonta lopullisesti selvittää sitä, minkälaisia myönnytyksiä työnantajat olisivat tehneet työaikajärjestelyn vastineeksi, ellei valtio olisi toteuttanut tukitoimiaan.(42) Valtiontuen päämääränä on tavallisesti houkutella yritykset toteuttamaan toimenpiteitä, joita ne eivät muuten vallitsevassa kilpailutilanteessa kykenisi toteuttamaan, tai antaa yrityksille siihen mahdollisuus, olipa tavoitteena sitten työllisyyden säilyttäminen, yrityksen saneeraus tai pelkästään yrityksen kyky jatkaa toimintaansa tilanteessa, jossa sitä muuten uhkaa konkurssi. Tämä ei kuitenkaan vaikuta siihen, että yrityksille tällaisissa olosuhteissa aiheutuvat kustannukset ovat sen talousarviossa täysin tavanomaisia.

28 Kuten komissio riidanalaisessa päätöksessään toteaa, voidaan siis katsoa, että esillä olevassa asiassa riidanalaisina olevia työnantajien sosiaaliturvamaksujen alakohtaisia kevennyksiä on pidettävä luonteeltaan ja kokonaan valtiontukena. Ranskan valtio ei voi verrata kevennyksistä aiheutuvia kustannuksia työnantajien työntekijöidensä hyväksi tekemistä myönnytyksistä aiheutuviin kustannuksiin ratkaistakseen sen, onko valtio sitoutunut työnantajiin nähden sopimukseen, jolla pyritään toteuttamaan muita kuin yleishyödyllisistä syistä johtuvia etuja, kun se itse asiassa on myöntänyt yrityksille tuen. Vaikka myönnytyksillä ylitettiin se, minkä työnantajat olisivat muuten olleet valmiit hyväksymään, kyse on yksinkertaisesti järjestelyyn osallistuvien työnantajien toimintakustannusten vääristämisestä, kun nämä ovat hyväksyneet valtiontuen valtion vahvistamilla ehdoilla. Edellä esitetyn vuoksi ei siis ole tarpeen käsitellä Ranskan hallituksen toista ja kolmatta väitettä.

V Ratkaisuehdotus

29 Edellä esitetyn perusteella esitän yhteisöjen tuomioistuimelle, että se

1) hylkää Ranskan tasavallan kanteen, jossa vaaditaan Ranskan tekstiili-, vaatetus-, nahka- ja kenkäteollisuuden aloilla myöntämästä tuesta 9 päivänä huhtikuuta 1997 tehdyn komission päätöksen 97/811/EY kumoamista; ja

2) velvoittaa Ranskan tasavallan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

(1) - EYVL L 334, s. 25 (jäljempänä riidanalainen päätös).

(2) - Työstä, työllisyydestä ja ammatillisesta koulutuksesta 20.12.1993 viisivuotiskaudeksi annettu laki nro 93-1313, jota laajennettiin työllisyyttä ja sosiaaliturvaa koskevista erityistoimenpiteistä 4.8.1995 annetulla lailla nro 95-882.

(3) - Talousarviosta 30.12.1995 annetun lain nro 95-1346 113 §. SMIC on salaire minimal interprofessionnel de croissance. Alennusta sovellettiin asteittaisena 1.10.1996 asti palkkoihin, jotka olivat suuruudeltaan 100-120 prosenttia SMIC:stä.

(4) - Tekstiilialan työmarkkinaosapuolten välillä 7.5.1996 tehdyssä sopimuksessa määrättiin vuotuisesta 70 ylityötunnin ylärajasta, jos viikottainen työaika oli enintään 44 tuntia (tavanomainen työaika viikossa oli 39 tuntia). 40 tunnin vuotuinen yläraja vahvistettiin niitä tapauksia varten, joissa viikottainen enimmäistyöaika ylitti 44 tuntia.

(5) - Tekstiilialalla työnantajilla oli mahdollisuus valita: viikottaisen 44 tunnin työajan ylittäviltä työtunneilta voitiin maksaa 25 prosentin suuruinen korotus normaalipalkkaan tai myöntää vastaavan suuruinen määrä ylimääräisiä lomapäiviä. Samoja ehtoja sovellettiin, kun viikottainen työaika oli pidempi, mutta työnantajilla oli velvollisuus maksaa 50 prosentin korotus palkasta 48 tuntia ylittäviltä työtunneilta ja myöntää vähintään 10 prosenttia ylimääräistä vapaata kultakin 44 tuntia ylittävältä työtunnilta ja ainakin 20 prosenttia kultakin 48 tuntia ylittävältä työtunnilta.

(6) - EYVL C 206, s. 8.

(7) - Ks. komission tiedonanto vähämerkityksisestä tuesta (EYVL 1996, C 68, s. 9).

(8) - EYVL C 357, s. 5.

(9) - Mainittu edellä alaviitteessä 1.

(10) - Valtiontuki nro 731/96, La Lainière de Roubaix.

(11) - Asia 30/59, De Gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg v. korkea viranomainen, tuomio 23.2.1961 (Kok. 1961, s. 1, 39; Kok. Ep. I, s. 69).

(12) - Asia 173/73, Italia v. komissio, tuomio 2.7.1974 (Kok. 1974, s. 709, 15 kohta; Kok. Ep. II, s. 323) ja asia C-301/87, Ranska v. komissio, tuomio 14.2.1990 (Kok. 1990, s. I-301, 41 kohta).

(13) - Edellä alaviitteessä 12 mainittu asia Italia v. komissio, tuomion 13 kohta ja asia C-241/94, Ranska v. komissio, tuomio 26.9.1996 (Kok. 1996, s. I-4551, 20 kohta; jäljempänä asia Kimberly Clark).

(14) - Em. asia Kimberly Clark, tuomion 40 kohta.

(15) - Ibidem.

(16) - Asia 78/76, Steinike ja Weinlig, tuomio 22.3.1977 (Kok. 1977, s. 595, 22 kohta; Kok. Ep. III, s. 341); ks. myös asia 61/79, Denkavit italiana, tuomio 27.3.1980 (Kok. 1980, s. 1205, 31 kohta; Kok. Ep. V, s. 149).

(17) - Yhdistetyt asiat 67/85, 68/85 ja 70/85, Van der Kooy ym. v. komissio, tuomio 2.2.1988 (Kok. 1988, s. 219, 28-30 kohta) ja asia C-56/93, Belgia v. komissio, tuomio 29.2.1996 (Kok. 1996, s. I-723, 10 kohta).

(18) - Asia 323/82, Intermills v. komissio, tuomio 14.11.1984 (Kok. 1984, s. 3809, 31 ja 32 kohta); yhdistetyt asiat 296/82 ja 318/82, Alankomaat ja Leeuwarder Papierwarenfabriek v. komissio, tuomio 13.3.1985 (Kok. 1985, s. 809, 20 ja 21 kohta) ja asia C-305/89, Italia v. komissio, tuomio 21.3.1991 (Kok. 1991, s. I-1603, 18-20 kohta).

(19) - Edellä alaviitteessä 12 mainittu asia Ranska v. komissio, tuomion 38-41 kohta.

(20) - Asia C-303/88, Italia v. komissio, tuomio 21.3.1991 (Kok. 1991, s. I-1433, 14 kohta).

(21) - Ks. esimerkkinä luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta 21 päivänä toukokuuta 1992 annetun neuvoston direktiivin 92/43/ETY 6 artikla (EYVL L 206, s. 7).

(22) - Ks. perustamissopimuksen 92 artiklan 3 kohdan d alakohta. Kysymys oli esillä asiassa T-95/96, Gestevisión Telecinco v. komissio, 15.9.1998 annettuun tuomioon johtaneessa kantelussa (Kok. 1998, s. II-3407). Ks. lisäksi Amsterdamin sopimukseen, jolla muutettiin EY:n perustamissopimusta, liitetty pöytäkirja jäsenvaltioiden julkisen palvelun yleisradiotoiminnasta, joka ei ole vielä tullut voimaan.

(23) - Ks. esimerkiksi yhteisön lentoliikenteen harjoittajien pääsystä yhteisön sisäisen lentoliikenteen reiteille 23 päivänä heinäkuuta 1992 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 2408/92 (EYVL L 240, s. 8) 4 artiklan h kohta ja yleisemmin EY:n perustamissopimuksen 77 artikla, jossa myönnetään, että "tuki on tämän sopimuksen mukainen, jos se on - - korvausta julkisten palvelujen käsitteeseen kuuluvien velvoitteiden täyttämisestä" (kursivointi tässä).

(24) - Ks. esimerkiksi kilpailusta telepalvelumarkkinoilla 28 päivänä kesäkuuta 1990 annetun komission direktiivin 90/388/ETY (EYVL L 192, s. 10) 4 b artikla, sellaisena kuin tämä direktiivi on täydellisen kilpailun toteuttamista televiestintämarkkinoilla pohjustavan direktiivin 90/388/ETY muuttamisesta 13 päivänä maaliskuuta 1996 annetulla komission direktiivillä 96/19/EY (EYVL L 74, s. 13) muutettuna, ja yleisemmin EY:n perustamissopimuksen 90 artiklan 2 kohta.

(25) - Tilanne on selvästi toinen silloin kun valtio suorittaa vastikkeetta sosiaalisia maksuja irtisanottujen työntekijöiden hyväksi ja kun maksut ovat suurempia kuin ne, jotka näiden entinen työnantaja olisi ollut velvollinen lain nojalla suorittamaan, koska nämä toimet eivät millään tavoin vaikuta yrityksen työvoimakustannuksiin. Ks. Espanjan keskushallinnon ja useiden autonomisten aluehallitusten Magefesa -nimiselle ruostumattomasta teräksestä keittiövälineitä ja pieniä sähkölaitteita valmistavalle tuottajalle myöntämistä tuista 20 päivänä joulukuuta 1989 tehty komission päätös 91/1/ETY (EYVL 1991, L 5, s. 18), johon julkisasiamies Jacobs viittasi asiassa Kimberly Clark antamansa ratkaisuehdotuksen 67-69 kohdassa. Ks. lisäksi Ranskan hallituksen tuista MFL-konsernille (Machines françaises lourdes), joka valmistaa raskaita työstökoneita, 20 päivänä joulukuuta 1989 tehty komission päätös 92/328/ETY (EYVL 1992, L 182, s. 94).

(26) - Ks. työllisyystuista annettujen komission suuntaviivojen 11 kohta (EYVL 1995, C 334, s. 4).

(27) - Ibidem.

(28) - Riidanalainen sääntely on luonut paineita samanlaisen tuen aikaansaamiseksi Saksassa. Ks. valtiontukien valvonnasta ja työhön liittyvien kustannusten alentamisesta annettu komission tiedonanto (EYVL 1997, C 1, s. 10).

(29) - Mainittu edellä alaviitteessä 11.

(30) - Ibidem, Kok. 1961, s. 50.

(31) - Ibidem, Kok. 1961, s. 39.

(32) - Edellä alaviitteessä 12 mainittu asia, tuomion 33 kohta.

(33) - Tuomion 28 kohta.

(34) - Edellä alaviitteessä 13 mainittu asia.

(35) - Ibidem, tuomion 26 kohta.

(36) - Ibidem.

(37) - Ibidem, tuomion 36 kohta.

(38) - Ibidem, tuomion 37, 39 ja 40 kohta.

(39) - Ibidem, tuomion 34 kohta. Yhteisöjen tuomioistuin vahvisti yhteisöön nähden edellä mainitussa asiassa De Gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg v. korkea viranomainen (Kok. 1961, s. 29) antamassaan tuomiossa vahvistamansa kriteerit. Ks. myös asiassa C-387/92, Banco Exterior de España, 15.3.1994 annettu tuomio (Kok. 1994, s. I-877, 13 kohta).

(40) - Ks. em. asiassa Kimberly Clark annettu julkiasiamies Jacobsin ratkaisuehdotus, 45 kohta ja yhdistetyissä asioissa C-72/91 ja C-73/91, Sloman Neptun, tuomio 17.3.1993, annettu julkisasiamies Darmonin ratkaisuehdotus, 44 kohta.

(41) - Ks. esim. 24.11.1983 annettu komission tiedonanto (EYVL C 318, s. 3).

(42) - Julkisasiamies Jacobs on katsonut, että silloinkin kun kyse on joukkoirtisanomisesta, eli tilanteesta, jossa voitaisiin olettaa yrityksellä olevan laajempi neuvotteluvalta kuin sen työntekijöillä, yritys voi kaikesta huolimatta saada tiettyjä etuja sellaisen sopimuksen tekemisestä, jossa määrätään lakisääteisiä etuja paremmista eduista. Ks. julkisasiamies Jacobsin ratkaisuehdotus edellä mainitussa asiassa Kimberly Clark, 62 kohta.