ES
CS
DA
DE
ET
EL
EN
FR
IT
LV
LT
HU
NL
PL
PT
SK
SL
FI
SVInfo
- Referral date: 21-02-2002
- Show case reference
- Opinion date: 08-09-2005
- Ruling date: 15-12-2005
- AG: Stix-Hackl
References in this case
Highlight in text
GoSKLEPNI PREDLOGI GENERALNE PRAVOBRANILKE
CHRISTINE STIX-HACKL,
predstavljeni 8. septembra 20051(1)
Zadeva C-66/02
Italijanska republika
proti
Komisiji Evropskih skupnosti
„Ničnostna tožba – Državne pomoči – Člen 87 ES – Odločba Komisije 2002/581/ES z dne 11. decembra 2001 – Davčne ugodnosti za banke“
Stvarno kazalo
I – Uvod
II – Dejansko stanje in nacionalna ureditev
III – Postopek pred Komisijo in izpodbijana odločba
IV – Tožba
A – Uvodna pojasnila k tožbenim razlogom
B – Splošni tožbeni razlog: nezadostno upoštevanje ciljev in značaja spornih ukrepov (prvi tožbeni razlog)
1. Bistvene navedbe italijanske vlade
2. Presoja
C – Očitek, da je Komisija sporne ukrepe napačno in ob kršitvi obveznosti obrazložitve opredelila kot državne pomoči v smislu člena 87(1) ES (drugi tožbeni razlog)
1. Napake v izpodbijani odločbi, ki se nanašajo na vprašanje, ali se s spornimi ukrepi zagotavlja selektivna prednost z državnimi sredstvi
a) Bistvene navedbe italijanske vlade
b) Presoja
2. Vprašanje izkrivljanja konkurence in omejevanja trgovine med državami članicami
a) Bistvene navedbe italijanske vlade
b) Presoja
3. Pomanjkljiva obrazložitev, ker sporni ukrepi na podlagi člena 87(1) ES in 87(3) ES niso bili ločeno preučeni ter ker so bili sporni ukrepi preučeni presplošno
a) Bistvene navedbe italijanske vlade
b) Presoja
D – Kršitev člena 87(3) ES in kršitev obveznosti obrazložitve glede vprašanja združljivosti s skupnim trgom (tretji tožbeni razlog)
1. Bistvene navedbe italijanske vlade
2. Presoja
V – Stroški
VI – Predlog
I – Uvod
1. Italijanska republika je s tožbo, ki je bila vložena v sodnem tajništvu Sodišča 28. februarja 2002, na podlagi člena 230(1) ES predlagala razglasitev ničnosti Odločbe Komisije 2002/581/ES z dne 11. decembra 2001 o sistemu državnih pomoči, ki ga je Italija uvedla v korist bank.(2)
II – Dejansko stanje in nacionalna ureditev
2. Vse do 80-ih let je bil italijanski bančni sektor v delni državni lasti in na splošno pod močnim državnim vplivom, poleg tega je bila zanj značilna specializacija in regionalizacija. V začetku 80-ih let so italijanski organi uvedli postopek privatizacije bank, ki naj bi poleg tega pripomogel k povprečnemu povečanju bank in pospešitvi specializacije bank. Z zakonom št. 218/90 z dne 30. julija 1990, imenovanem „zakon Amato“ (v nadaljevanju: zakon Amato), je italijanska vlada sprejela osnovne ukrepe za postopno privatizacijo bančnega sektorja.
3. Banke, ki so bile v državni lasti, so se tako lahko preoblikovale v delniške družbe, leta 1993 pa so bile k temu zavezane. Njihove delnice so bile uvrščene v trgovanje ali prenesene na ustanove, ki so bile usmerjene v ustvarjanje dobička in so se imenovale „bančni skladi“. V okviru teh postopkov je prišlo do te delitve: novoustanovljene banke (v nadaljevanju na splošno: banke) so prevzele bančno dejavnost, medtem ko so bili bančni skladi imetniki in upravljavci deležev v bankah ter so jih tako nadzorovali. Na podlagi posebnih davčnih določb, ki jih je vseboval zakon Amato, so lahko bančni skladi na banke prenesli tudi določeno premoženje, ki ni nujno potrebno za uresničevanje cilja bank.
4. Ob koncu 90-ih let je italijanska vlada sprejela novejše ukrepe za spodbujanje prestrukturiranja in konsolidacije bančnega sektorja. Zakon št. 461/98 z dne 23. decembra 1998 (v nadaljevanju: zakon Ciampi) je vlado med drugim pooblastil za sprejetje davčne ureditve, ki bi olajšala povratni prenos premoženja bank, ki ni nujno potrebno za uresničevanje ciljev družbe, na bančne sklade in bi z združitvami med bankami ali s podobnimi ukrepi prestrukturiranja olajšala prestrukturiranje bančnega sektorja.
5. Zakon Ciampi je bil izveden z zakonsko uredbo št. 153/99 z dne 17. maja 1999 (v nadaljevanju: uredba št. 153/99), ki določa posebno davčno ureditev za določene operacije prestrukturiranja in povratnega prenosa.
6. V točki 5, od (1) do (5), izpodbijanje odločbe so davčni ukrepi (v nadaljevanju: sporni ukrepi), ki sta jih uvedla zakon Ciampi in uredba št. 153/99 (v nadaljevanju: sporna ureditev državnih pomoči), opisani tako:
1. znižanje stopnje davka na dohodek (IRPEG) v petih zaporednih davčnih obdobjih na 12,5 % za banke, ki se združujejo ali na podoben način prestrukturirajo, če se dobički, ki jih tri leta ni mogoče razdeliti, namenijo v posebno rezervo. Dobički, namenjeni v posebno rezervo, ne smejo presegati 1,2 % razlike med skupno vsoto terjatev in obveznosti bank, ki so sodelovale pri združitvi, ter ustrezno vrednostjo največje banke, ki je sodelovala pri tej operaciji (člena 22(1) in 23(1) uredbe št. 153/99);
2. davčna nevtralnost operacije prenosa premoženja, ki ni nujno potrebno za uresničevanje cilja družbe in je bilo v skladu z zakonom št. 218/90 z dne 30. julija 1990 (člen 16(3) uredbe št. 153/99) predhodno preneseno na banke, nazaj na prinosnika;
3. uvedba nespremenljivega davka namesto davkov, ki so povezani z operacijama na podlagi točk 1 in 2 (člena 24(1) in 16(5) uredbe št. 153/99);
4. davčna nevtralnost za občinske davke na povečano vrednost nepremičnin v zvezi z istima operacijama na podlagi točk 1 in 2 (člena 24(1) in 16(5) uredbe št. 153/99);
5. davčna oprostitev za prenos deležev v kapitalu Banca d’Italia s strani družbe prejemnice na bančne sklade (člen 27(2) uredbe št. 153/99).
7. Sporni ukrepi veljajo za operacije od leta 1998 do vključno leta 2004.
III – Postopek pred Komisijo in izpodbijana odločba
8. Na podlagi odločilnega parlamentarnega vprašanja je Komisija marca 1999 začela s predhodnimi poizvedbami v zvezi z zakonom Ciampi in uredbo št. 153/99. V okviru postopka presojanja državnih pomoči je Komisija z dopisom z dne 23. marca 2000 italijanskim organom sporočila, da bi lahko zakon Ciampi in uredba št. 153/99 vsebovala elemente pomoči in jih pozvala k začasni neuporabi spornih ukrepov. Z dopisom z dne 12. aprila 2000 so italijanski organi Komisiji sporočili, da so odložili izvajanje ukrepov, tako da so se lahko davčne olajšave odobrile samo v letih 1998, 1999 in 2000.
9. Z dopisom z dne 25. oktobra 2000 je Komisija italijansko vlado seznanila z začetkom postopka presojanja državnih pomoči.
10. Komisija je 11. decembra 2001 sprejela izpodbijano odločbo, v kateri je ugotovila, da sporni ukrepi v korist bank – razen ukrepa, navedenega v točki 5(5) – pomenijo državne pomoči, ki niso združljive s skupnim trgom (člena 1 in 2 odločbe). Komisija je poleg tega italijanski vladi naložila, da mora odpraviti protipravno ureditev (člen 3 odločbe), zahtevati povračilo pomoči, ki so bile dodeljene na podlagi te ureditve, vključno z obrestmi (člen 4 odločbe) in Komisijo v dvomesečnem roku od prejema odločbe seznaniti z ukrepi za izvedbo (člen 5 odločbe).
IV – Tožba
A – Uvodna pojasnila k tožbenim razlogom
11. Italijanska vlada s tožbo zatrjuje kršitev obveznosti obrazložitve, kršitev člena 87(1) ES, člena 253 ES ter člena 87(3)(b) in (c) ES. Komisija je sistematično izpodbijala utemeljenost teh tožbenih razlogov.
12. V obrazložitev tožbe italijanska vlada s prvim splošnim tožbenim razlogom zatrjuje, da Komisija v izpodbijani odločbi ni ustrezno upoštevala oziroma je napačno ocenila cilje in značilnosti spornih ukrepov, kakor tudi kontinuiteto med ratio legis zakona Amato in zakona Ciampi, s čimer je zlasti z vidika spodbujanja konkurence kršila obveznost obrazložitve.
13. Z drugim tožbenim razlogom, ki je sestavljen iz več delov, italijanska vlada zatrjuje, da so bili sporni ukrepi neupravičeno opredeljeni kot pomoči v smislu člena 87(1) ES.
14. S tretjim tožbenim razlogom italijanska vlada zatrjuje, da je Komisija kršila člen 87(3) ES in člen 253 ES, ko spornih ukrepov na podlagi pravno napačne in protislovne obrazložitve ni označila za „pomoči za pospeševanje izvedbe pomembnega projekta skupnega evropskega interesa“ ali za „pomoči za pospeševanje razvoja določenih gospodarskih dejavnosti“ v smislu teh določb in s tem za združljive s skupnim trgom.
15. Poleg tega je italijanska vlada v repliki očitala kršitev pravice do obrambe. V njej zatrjuje, da je Komisija šele v izpodbijani odločbi in ne že v predhodnem postopku vložila samostojni očitek, ki se nanaša na posredno obdavčitev privatiziranih bank, zaradi česar niti italijanska vlada niti prejemniki domnevnih pomoči v zvezi s tem niso mogli izvajati svoje pravice do obrambe.
16. V zvezi s tem očitkom lahko ugotovimo, da iz člena 42(2) Poslovnika Sodišča izhaja, da navajanje novih razlogov med postopkom ni dovoljeno, razen če ti izhajajo iz pravnih in dejanskih okoliščin, ki so se pojavile šele med postopkom.(3)
17. Ker je italijanska vlada očitek kršitve pravic obrambe dejansko prvič navedla v repliki in ga ni utemeljila z okoliščinami, ki so se pojavile šele med postopkom, iz tega izhaja, da ta očitek, kot je pravilno navedla Komisija, ni dopusten in ga zaradi tega v nadaljevanju ni treba vsebinsko presojati.
B – Splošni tožbeni razlog: nezadostno upoštevanje ciljev in značaja spornih ukrepov (prvi tožbeni razlog)
1. Bistvene navedbe italijanske vlade
18. Italijanska vlada zatrjuje, da je Komisija spregledala pomembno vlogo spornih ukrepov v okviru reforme italijanskega bančnega sektorja ter napačno razumela tesno povezanost med zakonom Amato in zakonom Ciampi. Sporni ukrepi namreč pomenijo nujen korak za dokončanje privatizacije in prestrukturiranja navedenega sektorja, ki se je začelo z zakonom Amato, ter so skladni s cilji integracije in konkurence. Davčni ukrepi, ki jih vsebuje zakon Amato, niso v celoti imeli pričakovanih učinkov glede, na primer, delitve trga, ki pretežno obstaja še naprej. Zakon Ciampi in izvedbena uredba št. 153/99, ki vsebuje sporne ukrepe, sta bila torej nujna za uresničitev ciljev zakona Amato. Komisija zaradi tega tudi napačno domneva, da se je privatizacija zaključila leta 1992. S tem, ko Komisija ni v zadostni meri presodila izjemne narave ukrepov kot dela reforme bančnega sektorja, je kršila svojo obveznost obrazložitve. Tako manjka zadostna presoja vprašanja, ali sporni ukrepi dejansko ovirajo konkurenco v bančnem sektorju, oziroma ali kot navaja tožeča stranka, nanjo vplivajo ugodno.
2. Presoja
19. Najprej je treba spomniti, da člen 87(1) ES državne pomoči, ki so urejene v Pogodbi ES, definira kot državne ali iz državnih sredstev dodeljene pomoči, ne glede na njihovo obliko, ki z dajanjem prednosti določenim podjetjem oziroma proizvodnji posameznega blaga izkrivljajo konkurenco ali jo lahko izkrivljajo, ker prizadenejo trgovino med državami članicami.
20. V skladu z ustaljeno sodno prakso morajo biti za opredelitev nekega ukrepa kot pomoči v smislu tega člena kumulativno izpolnjene te predpostavke: i) ukrep mora dajati enostransko prednost posameznim podjetjem ali proizvodnji posameznega blaga; ii) ugodnost se mora neposredno ali posredno zagotavljati z državnimi sredstvi; iii) ukrep mora izkrivljati konkurenco ali jo lahko izkrivlja; iv) lahko vpliva na trgovanje med državami članicami.(4)
21. Vrsta ciljev in razlogi za neki državni ukrep niso odločilni pri njegovi opredelitvi kot pomoč. Skladno z ustaljeno sodno prakso namreč člen 87 ES ne razlikuje med „razlogi in cilji državnih intervencijski ukrepov, temveč jih določa na podlagi njihovi učinkov“.(5)
22. Tudi iz „značaja“ ukrepa ni mogoče sklepati, ali ta ukrep izpolnjuje predpostavke pomoči. Tako je na primer Sodišče v okviru predpisov na področju socialnega zavarovanja v ustaljeni sodni praksi navedlo, da državni ukrepi iz pojma pomoči v smislu člena 87(1) ES niso izvzeti „že zaradi svojega socialnega značaja“.(6)
23. Natančno finalnost davčnih predpisov je sicer težko jasno in na splošno ugotoviti. Kot izhaja tudi iz navedb v tožbi italijanske vlade lahko glede na to, s katerega vidika proučujemo takšno ureditev, ugotavljamo različne cilje in namene. Sporni ukrepi so sicer lahko v bolj ali manj tesni zvezi s projektom privatizacije, vendar je italijanska vlada poleg tega tudi navedla, da naj bi ti ukrepi spodbujali združevanja oziroma povratne prenose, s čimer naj bi se zvišala rentabilnost oziroma kapitalizacija prizadetih bank in konkurenčna sposobnost bančnega sektorja. Na nekem drugem mestu pa je navedla, da so sporni ukrepi namenjeni izravnavi zvišane davčne obremenitve, ki ji je podvržen bančni sektor v primerjavi z drugimi gospodarskimi dejavnostmi.
24. Navedbe italijanske vlade, da sporni ukrepi izhajajo iz presoje, kot je privatizacija in pospeševanje konkurence, oziroma da so v skladu z interesi evropskega združevanja, skladno s sodno prakso, ki sem jo navedla v točkah 21 in 22 teh sklepnih predlogov, niso primerne za to, da spornih ukrepov ni mogoče opredeliti kot pomoči v smislu člena 87(1) ES, skladno s kriteriji, naštetimi v točki 20. Komisija mora v vsakem primeru opraviti bolj poglobljeno presojo s političnimi in z gospodarskimi interesi, ki jih je navedla italijanska vlada, ter ustrezno presojo utemeljenosti neke pomoči v okviru postopka presoje dovoljenosti na podlagi člena 87(3) ES.(7)
25. Po drugi strani izjavam o cilju in namenu nekega ukrepa ni mogoče odreči vsakega pomena ali vloge indica za presojo na podlagi člena 87(1) ES, saj lahko dajejo pojasnila o učinkih nekega ukrepa in s tem imajo pomembno vlogo pri presoji obstoja različnih značilnosti, ki so naštete v točki 20 in se navezujejo na „učinke“ pojma pomoči.(8)
26. Vendar tudi s tega vidika večkrat izpostavljeni argument, po katerem sporni ukrepi s prestrukturiranjem in krepitvijo bank poživljajo konkurenco oziroma spodbujajo konkurenčno sposobnost bank, ne nasprotuje temu, da je pri teh ukrepih šlo za pomoči.
27. Pravo državnih pomoči je namreč instrument v okviru sistema, določenega v členu 3(1)(g) ES, ki „preprečuje izkrivljanje konkurence na notranjem trgu“. Takšno izkrivljanje je na primer podano, če država članica krepi konkurenčni položaj podjetij ali gospodarskih dejavnosti, s čimer se „izboljšuje“ njihov konkurenčni položaj v primerjavi z drugimi podjetji ali gospodarskimi dejavnostmi na notranjem trgu. „Poživljanje“ ali „izboljšanje“ konkurence namreč ni v nasprotju z „izkrivljanjem konkurence“, na katero se nanaša Skupnostno pravo državnih pomoči. V tej zvezi je Sodišče v ustaljeni sodni praksi odločilo, da prizadevanja države članice, da bi konkurenčne pogoje določenega gospodarskega sektorja z enostranskimi ukrepi približala pogojem, ki veljajo v drugih državah članicah, tem ukrepom ne morejo vzeti značaja pomoči.(9)
28. Glede argumentacije italijanske vlade v zvezi s kontinuiteto v ciljnih usmeritvah zakonov Amato in Ciampi ta očitno temelji na stališču, da sporne ureditve ni mogoče opredeliti kot pomoči, ker Komisija ukrepov ni izpodbijala že na podlagi zakona Amato.
29. V tej zvezi je treba spomniti na to, da je opredelitev nekega državnega ukrepa kot pomoči v smislu člena 87 ES, skladno z značilnostmi te določbe, odvisna od več dejavnikov ter zahteva od primera do primera natančno analizo tehničnih in pravnih značilnosti spornega državnega ukrepa ter njegovega gospodarskega ozadja.(10) Ker mora pravo državnih pomoči, kot pravilno navaja italijanska vlada, upoštevati gospodarsko realnost, pri nadzoru državni pomoči v smislu Pogodbe ne gre za statični koncept. To je Svet izpostavil v četrti uvodni izjavi Uredbe (ES) št. 659/1999(11) tako:
„Dokončno oblikovanje in povečanje notranjega trga je postopen proces, ki se izraža v trajnem razvoju politike državne pomoči. Zaradi tega razvoja so nekateri ukrepi, ki ob izvedbi niso bili državna pomoč, medtem postali pomoč.“
30. Glede na to presojo je jasno, da iz dejstva, da Komisija v preteklosti ni vložila ugovorov zoper ureditev, kot je zakon Amato, česar ne zanikata niti Komisija niti italijanska vlada, in jo poleg tega preizkusila samo z določenih vidikov, ni mogoče sklepati, da kasnejše ureditve, čeprav ta predstavlja „kontinuiteto“ v razmerju do prve ureditve oziroma služi istim ciljem, ni mogoče opredeliti kot državne pomoči. Z drugimi besedami, Komisija nikakor ni „prekludirana“ pri opredeljevanju neke ureditve kot državne pomoči, ker ni vložila ugovorov zoper predhodno ureditev.
31. V zvezi s trditvami italijanske vlade glede kršitve obveznosti obrazložitve na podlagi člena 253 ES je v tej zvezi treba najprej spomniti na nekatera načela, ki izhajajo iz ustaljene sodne prakse.
32. Prvič, obveznost obrazložitve pomeni bistveno formalnost, ki jo je treba ločiti od vprašanja utemeljenosti obrazložitve oziroma vsebinske pravilnosti obrazložitve, ki sodi na področje vsebinske zakonitosti spornega akta.(12)
33. Drugič, glede zahteve po obrazložitvi, mora biti ta skladno z ustaljeno sodno prakso prirejena naravi obravnavanega akta ter jasno in nedvoumno izražati presojo institucije, ki je sprejela akt, tako da se prizadeti lahko seznanijo z utemeljitvijo prizadetega ukrepa in da lahko pristojno sodišče izvrši nadzor. Zahtevo po obrazložitvi je treba presojati zlasti glede na vsebino akta in interes, ki bi ga lahko imeli naslovniki oziroma drugi subjekti, ki jih akt zadeva. Ne zahteva se, da bi obrazložitev pojasnila vse upoštevne dejanske in pravne elemente, ker je treba vprašanje, ali je obrazložitev posameznega akta v skladu z zahtevami iz člena 253 ES, presojati ne samo glede na njegovo besedilo, ampak tudi glede na njegovo sobesedilo in glede na celoto pravnih pravil, ki urejajo zadevno področje.(13)
34. Glede očitka nezadostnega upoštevanja izjemne narave ukrepov kot dela reforme bančnega sektorja je treba ugotoviti, da je Komisija pripombe Italije, ki se nanašajo na zgodovino in cilje spornih ukrepov, zajela v točki 16 izpodbijane odločbe. Ciljna usmeritev pomoči, zlasti konsolidacija bančnega sektorja, je nadalje upoštevana v okviru presoje državnih pomoči v točkah 30 in 32 izpodbijane odločbe.
35. Zlasti ob upoštevanju vloge ciljnih usmeritev spornega ukrepa za njegovo opredelitev kot pomoči v smislu člena 87(1) ES, ki sem jo opisala zgoraj v točkah 21 do 25, v zvezi z upoštevanjem značaja in ciljnih usmeritev spornih ukrepov tako ni podana pomanjkljiva obrazložitev.
36. Kar zadeva navedbe glede kontinuitete med spornimi ukrepi in zakonom Amato, je ta argument obravnavan v točki 53 izpodbijane odločbe.
37. Trditev italijanske vlade v okviru prvega splošnega tožbenega razloga, da je podana kršitev obveznosti obrazložitve na podlagi člena 253 ES, zato ni utemeljena.
38. Glede na vse navedeno preučitev prvega tožbenega razloga ne izpodbija veljavnosti izpodbijane odločbe.
C – Očitek, da je Komisija sporne ukrepe napačno in ob kršitvi obveznosti obrazložitve opredelila kot državne pomoči v smislu člena 87(1) ES (drugi tožbeni razlog)
39. Ta tožbeni razlog je sestavljen iz več, ne preveč jasno strukturiranih delov, s katerimi italijanska vlada v zvezi z izpodbijano odločbo skupaj uveljavlja naslednje:
– pomanjkljiva obrazložitev, ker sporni ukrepi skladno s členom 87(1) in 87(3) ES niso bili ločeno preučeni ter ker so bili preučeni presplošno;
– napačna premisa ter napačna presoja dodelitve ugodnosti in selektivnosti, kar zadeva v točki 5(1) navedeni davčni ukrep;
– neobremenjenost državnega proračuna oziroma uporaba državnih sredstev s spornimi ukrepi in davčna nevtralnost ukrepov v zvezi z operacijami povratnega prenosa;
– neselektiven značaj spornih ukrepov;
– neizkrivljanje konkurence med v Italiji dejavnimi bankami oziroma med domačimi in tujimi bankami;
– napačna presoja in pomanjkljiva obrazložitev učinkov na trgovanje med državami članicami.
1. Napake v izpodbijani odločbi, ki se nanašajo na vprašanje, ali se s spornimi ukrepi zagotavlja selektivna prednost z državnimi sredstvi
a) Bistvene navedbe italijanske vlade
40. Z drugim delom drugega tožbenega razloga italijanska vlada zatrjuje, da kar zadeva v točki 5(1) izpodbijane odločbe navedeni ukrep, izpodbijana odločba glede dajanja prednosti temelji na napačni premisi. Znižanje davčne stopnje davka na dohodek pravnih oseb (IRPEG) na 12,5 % se nanaša samo na dobičke, ki so namenjeni posebni rezervi in ne na splošno na celotne dobičke bank, ki so udeležene pri združitvi ali podobnem prestrukturiranju. Ta davčna prednost je vezana na štiri pogoje, ki jih Komisija ni upoštevala. Iz teh pogojev izhaja, da je cilj tega davčnega ukrepa kapitalizacija banke, ki je nastala pri združitvi in ne dajanje prednosti delničarjem. S tem se izboljšuje konkurenčna sposobnost bančnega sektorja.
41. Poleg tega, v nasprotju z ugotovitvami Komisije v točki 33 izpodbijane odločbe, ne gre za selektivni ukrep. Italijanska vlada zlasti trdi, da ugotovitev, da so s tem ukrepom manjše banke v primerjavi z velikimi bankami v slabšem položaju, ni pravilna. Ukrep se poleg tega ne nanaša samo na italijanske banke, temveč tudi na podružnice bank iz drugih držav članic, ki so v Italiji.
42. S tretjim delom drugega tožbenega razloga italijanska vlada zatrjuje, da pojem državne pomoči predvideva dajanje prednosti podjetju in tudi neposredni vpliv na državni proračun – z uporabo ali odrekom finančnim sredstvom. Vendar sporni ukrepi, gledano globalno in na daljši rok, ne obremenjujejo državnega proračuna. Italijanski zakonodajalec si je vedno prizadeval uporabiti instrumente, ki so za bančni sektor nevtralni tako z vidika konkurence kot tudi z vidika celote fiskalnih sredstev.
43. Italijanska vlada poleg tega poudarja, da ukrepi, ki se nanašajo na povratni prenos premoženja na bančne sklade, ki ni nujno potrebno za uresničevanje ciljev bank, niso davčne oprostitve, temveč so davčno nevtralni. Povratni prenosi ne ustvarjajo večje ali manjše vrednosti, bančni skladi pa morajo za to načeloma, sicer po nastopu zapadlosti, plačati davke, ki jih niso poravnale banke, tako da lahko govorimo samo o časovnem omejenem odlogu davčnega dolga. Tako davčni prihodki niso zmanjšani. Poleg tega navedeni ukrepi tudi koristijo enotam, kot so holdingi, ki jih ni mogoče opredeliti kot podjetja v smislu pojma pomoči.
44. S četrtim delom drugega tožbenega razloga italijanska vlada na splošno zatrjuje, da sporni ukrepi ne izpolnjujejo predpostavke selektivnosti. Gre namreč za splošne ukrepe, ki nediskriminatorno veljajo za vse banke, ki so udeležene v reformi.
45. Pri presoji selektivnosti davčne olajšave je treba najprej ugotoviti, ali je ta izjema od splošno veljavnega davčnega sistema v korist določenih podjetij neke države članice. Če je tako, je nato treba ugotoviti, ali to izjemo oziroma razlikovanje znotraj sistema upravičuje narava ali notranja struktura davčnega sistema.
46. V obravnavanem primeru sporni ukrepi, čeprav se nanašajo samo na bančni sektor, niso specifični ukrepi, temveč splošni ukrepi, ker temeljijo na temeljnem načelu italijanskega pravnega sistema različnega obdavčevanja bank v primerjavi z industrijskimi podjetji. Italijanska vlada navaja, da je bančni sektor podvržen posebnim obveznostim in nadzoru. Za bančni sektor so značilne tudi posebnosti glede dinamike konkurence. Obstajajo objektivne razlike med davčnimi zavezanci v bančnem sektorju in drugimi sektorji. Posebna obdavčitev tega sektorja je zato objektivno upravičena, kar izhaja tudi iz Sporočila Komisije o uporabi predpisov o državnih pomočeh za ukrepe na področju neposredne obdavčitve podjetij.(14) Sporni ukrepi zato ne pomenijo „izjeme“ od splošnega sistema. Gre za izjemne in časovno omejene ukrepe, s katerimi naj bi se ustvarjale spodbude za potrebne strukturne prilagoditve. Poleg tega izboljšanje konkurence v bančnem sektorju neposredno ugodno vpliva tudi na druga gospodarska področja.
b) Presoja
47. Pojem pomoči v smislu člena 87(1) ES predvideva dajanje prednosti določenim podjetjem ali proizvodnji posameznega blaga. V tej zvezi je treba spomniti, da je v skladu z ustaljeno sodno prakso pojem državne pomoči v smislu te določbe splošnejši od pojma subvencije, ker zajema ne le aktivna ravnanja, kot so subvencije, ampak tudi ukrepe, ki v različnih oblikah zmanjšujejo obremenitve, ki jih običajno nosijo podjetja.(15)
48. Pojem pomoči je torej tukaj opisan kot odstopanje od regularnega davčnega dejanskega stanja oziroma normalne obremenitve, ki zagotavlja posebno ugodnost. S tem se oblikuje navezna točka, ki je nujna za določitev „prednosti“.(16)
49. Tako je treba najprej načeloma ugotoviti, ali je treba sporne ukrepe presojati v povezavi z davčnim sistemom, ki sicer velja za določene operacije, ali pa pomenijo, kot je navedla italijanska vlada, samostojen splošni davčni sistem oziroma „poseben davčni sistem“.
50. V obravnavanem primeru po mojem mnenju iz celotnega konteksta spornih ukrepov izhaja, da je treba te ukrepe presojati v okviru splošnega davčnega sistema, ne pa kot novi, splošni sistem oziroma kot „pravno normalnost“. Gre za skupek posamičnih odstopanj od sicer veljavnih splošnih davčnih predpisov, ki naj bi olajšala določene operacije v povezavi z združevanjem bank.(17) Obravnavani primer v tej zvezi ni bistveno drugačen od primerov v zadevah Steenkolenmijnen(18) ali Maribel(19), v katerih je šlo za posebne davčne predpise v razmerju do splošnega sistema socialnega zavarovanja. Sodišče je v teh zadevah posebne predpise prav tako štelo za izjemo od splošnega davčnega sistema in ne kot samostojne ukrepe. Tudi v sodbi Adria-Wien Pipeline Sodišče ni sledilo mnenju generalnega pravobranilca Mischa, po katerem naj bi sporno dodeljevanje prednosti predstavljalo ex novo oblikovan splošni ukrep.(20)
51. Kar zadeva vprašanje glede izpolnitve predpostavke dajanja prednosti s spornimi ukrepi, se ta kaže v tem, da zadevne banke na podlagi spornih ukrepov niso podvržene oziroma so podvržene v manjši meri določenim davkom, ki bi jih sicer skladno s splošnim davčnim sistemom morale plačevati – to je davku od dohodka pravnih oseb in davkom, ki se nanašajo na operacije povratnega prenosa, oziroma, povedano krajše, v zmanjšanju davčne obremenitve za prizadeta podjetja. V tem smislu je Komisija v izpodbijani odločbi sporne ukrepe utemeljeno označila kot „davčne ugodnosti“ in v točki 42 te odločbe med drugim ugotovila, da se ugodnosti zagotavljajo z odrekanjem določenim davčnim prihodkom.
52. Pri združitvah ali podobnih prestrukturiranjih, torej operacijah, na katere se nanaša točka 5(1) izpodbijane odločbe, se dodelitev ugodnosti kaže v znižanju stopnje davka od dohodka pravnih oseb na 12,5 %, in sicer pod določenimi pogoji, ki so opisani na tem mestu izpodbijane odločbe.
53. Italijanska vlada po mojem mnenju ni navedla ničesar, kar bi izpodbilo dejstvo, da se s tem ukrepom zagotavljajo prednosti.
54. Prvič, treba je ugotoviti, da je Komisija značilnosti tega davčnega ukrepa jasno opisala v točki 5(1) izpodbijane odločbe, tako kot ga je podala italijanska vlada. Na tem mestu je izrecno poudarjeno, da znižanje med drugim velja, „če se dobički namenijo v posebno rezervo […]“
55. Drugič, (tehnične) značilnosti tega davčnega ukrepa ne spremenijo dejstva, da se prizadetim bankam zagotavlja znižanje davka od dohodka pravnih oseb.
56. Tretjič, s tem ukrepom naj bi se po navedbah italijanske vlade zagotovila davčna spodbuda za združitve.
57. Četrtič, treba je spomniti, da iz točke 8 izpodbijane odločbe, ki ji italijanska vlada ni oporekala, izhaja, da so italijanski organi ocenili maksimalni teoretični znesek davčne ugodnosti, ki so se morda zagotovile koristnikom tega ukrepa v upoštevnem časovnem obdobju, na 2767 milijonov eurov.
58. Kar konkretno zadeva sporne ukrepe, čeprav ti ukrepi predvidevajo „davčno nevtralnost“ operacij v okviru prestrukturiranja bank, med njimi operacij povratnega prenosa premoženja na vlagatelja, ki ni nujno potrebno za uresničevanje ciljev družbe, se učinek te „davčne nevtralnosti“ na podlagi obstoječih podatkov kaže v tem, da se preprečuje plačilo davkov, ki bi jih banke sicer na podlagi splošnega davčnega sistema pri izvedbi spornih operacij morale plačati, zlasti davkov na povečanje vrednosti.
59. Navedeno po mojem mnenju gotovo pomeni davčno ugodnost. Na to ne vpliva dejstvo, kot navaja italijanska vlada, da ukrepi za določene operacije ne pomenijo davčnih olajšav, ker pri teh operacijah v konkretnem primeru davčna obveznost ne nastopi že na podlagi drugih predpisov ali ker v določenih primerih pri izvedbi operacije davčna obveznost za plačilo davka na povečanje vrednosti ne nastopi, ker se s tem ni povečala vrednost. Predmet izpodbijane odločbe so namreč, kot je ugotovila Komisija v točki 29 izpodbijane odločbe, sporni ukrepi in ne posamezni ukrepi pomoči ali primeri uporabe. Skladno s sodno prakso se mora namreč Komisija omejiti na preizkus splošnih značilnosti ureditve pomoči, da bi tako ugotovila, ali so glede na te značilnosti podani elementi pomoči.(21) V vsakem posameznem primeru torej ni nujno, da je podana prednost. Tudi navedbe, da bi lahko sporni ukrepi koristili ustanovam, kot so holdingi, ki jih ni mogoče opredeliti kot podjetja v okviru pojma pomoči, iz zgoraj navedenih razlogov niso pomembne. V obravnavanem primeru je odločilno, da se s tem ukrepom, kot sem že navedla, „nevtralizira“ davek, ki bi ga banke sicer morale plačati pri izvedbi določene operacije.
60. Kljub temu je v zvezi z ugovorom italijanske vlade, po katerem naj bi se s spornimi ukrepi, ki se nanašajo na navedene operacije povratnega prenosa, zagotavljal le odlog oziroma časovni suspenz davčnega dolga, skupaj s Komisijo treba opozoriti na to, da se že z davčnim odlogom zagotavlja finančna prednost.(22)
61. Ne nazadnje je tudi italijanska vlada sama navedla, da naj bi se z ukrepi, ki se nanašajo na operacije povratnega prenosa, odpravile fiskalne ovire.
62. Po vsem navedenem italijanska vlada ni navedla ničesar, kar bi nasprotovalo ugotovitvi, da se s spornimi ukrepi, če predvidevajo „davčno navtralnost“ določenih operacij, zagotavlja prednost v smislu člena 87(1) ES.
63. Glede državnega zagotavljanja sredstev je to podano v primerih „negativnih“ pomoči, kadar je dajanje prednosti povezano z odrekanjem davčnim prihodkom.(23)
64. Argument italijanske vlade, da sporni ukrepi v končni fazi oziroma na daljši rok ne bremenijo državnega proračuna, je treba zavrniti. Člen 87 ES preprečuje omejevanje trgovine med državami članicami z vplivanjem državnih organov, ki na različen način z dajanjem prednosti določenim podjetjem ali proizvodnji posameznega blaga izkrivljajo konkurenco ali jo lahko izkrivljajo.(24) Element uporabe državnih sredstev je namenjen razmejitvi državnih pomoči od zasebnih intervencij, ki jih pravo državnih pomoči ne zajema.(25) To značilnost je zaradi tega treba ločiti od vprašanja, ali se ta uporaba dejansko kaže v obremenitvi proračuna oziroma ali ima ugodne učinke na državni proračun. Glede na navedeno ni pomembno, ali je v končni fazi državni proračun prizadete države obremenjen ali ne.(26)
65. Italijanska vlada je posebej zanikala tudi selektivni značaj spornih ukrepov.
66. Skladno z določbo člena 87(1) ES ima gospodarska prednost, ki jo daje država članica, značaj pomoči samo, če se z njo lahko daje prednost „posameznim podjetjem ali proizvodnji posameznega blaga“.
67. Selektivnost se nanaša na razmejitev državnih ukrepov, pri katerih lahko gre za pomoči v smislu člena 87 ES, od splošnih ukrepov, ki so kazalec splošne davčne in odhodkovne politike države članice ter so pridržani državam članicam.
68. Kot splošne, neselektivne državne ukrepe lahko načeloma obravnavamo ukrepe, ki v enaki meri koristijo vsem gospodarskim udeležencem na območju neke države članice.(27)
69. Pod to ravnjo splošnosti se zdi, da je zelo težko razlikovati med splošnimi in selektivnimi ukrepi. Skladno s sodno prakso gre lahko za (selektivno) pomoč v smislu člena 87(1) ES tudi, če se ta nanaša na celotno ali celo več gospodarskih dejavnosti.(28)
70. V obravnavanem primeru lahko z gotovostjo ugotovimo, da sporni ukrepi veljajo samo za bančni sektor.
71. Zgoraj sem že navedla, da je treba sporne ukrepe po mojem mnenju, če se kažejo v oprostitvi finančnih bremen, ki bi jih prejemnik v normalnih pogojih sicer moral nositi, presojati v okviru oziroma v razmerju do splošne ureditve bremen, na katero se te oprostitve nanašajo.
72. Tako je skladno s pojmom, ki ga je v sklepnih predlogih v združenih zadevah Sloman Neptun prvi razvil generalni pravobranilec Darmon, za selektivni ukrep v smislu člena 87(1) ES odločilen „izjemen značaj“, ki ga ima ukrep v razmerju do strukture splošnega sistema, v kateri spada.(29)
73. Ali je diferenciacija, ki se izvaja z ukrepom in s katero se posamezniku znotraj splošnega sistema, h kateremu ta ukrep sodi, daje prednost, selektivna ali ne, je torej odvisno od tega, ali ta diferenciacija izhaja iz narave ali namena splošnega sistema, z drugimi besedami, ali izhaja iz notranje logike obdavčevanja tega sistema.
74. Komisija se je v točki 32 izpodbijane odločbe sklicevala na ustrezno ugotovitev Sodišča v sodbi Maribel, po kateri „se kot pomoč šteje ukrep, ki naj bi podjetja določene gospodarske dejavnosti delno oprostil finančnih bremen, ki izhajajo iz normalne uporabe splošnega sistema socialnega zavarovanja, pri čemer ta oprostitev ne izhaja iz narave in namena tega sistema“.(30)
75. Diferenciacija torej ni selektivna samo, če je vsebinsko upravičena z vidika ureditve bremen, znotraj katere se izvaja. Ta preizkus je podoben preizkusu enakosti, kot izhaja tudi iz sodne prakse Sodišča v zvezi s selektivnostjo, po kateri je treba ugotoviti, ali se daje prednost določenim podjetjem ali proizvodnji posameznega blaga „v primerjavi z drugimi podjetji, ki so v zvezi s ciljem, ki se zasleduje s to ureditvijo, v podobnem dejanskem in pravnem položaju“.(31)
76. S spornimi ukrepi se je v bančnem sektorju izvedlo več sprememb sicer veljavnega davčnega sistema (znižanje davka od dohodka pravnih oseb, davčna nevtralnost povečanja vrednosti itd.). Glede na to, da diferenciacije znotraj davčnega sistema nimajo „izjemnega značaja“ in tako niso selektivne samo, če diferenciacija izhaja iz „notranje logike obdavčitve“ tega davčnega sistema, s spornimi ukrepi uvedena diferenciacija ne bi bila selektivna samo, če bi se s tem sledilo logiki obdavčevanja splošnega davčnega sistema, ali kot je navedla italijanska vlada, če bi se izvedla prilagoditev splošnega sistema posebnim značilnostim bančne dejavnosti.
77. Osebno zagovarjam stališče Komisije, da v obravnavanem primeru ni tako; da, torej z drugimi besedami, sporni ukrepi niso vzpostavili stvarne diferenciacije med bančnim sektorjem in drugimi sektorji ter podjetji. Pri spornih ukrepih gre za natančne ukrepe, s katerimi naj bi se dosegla konsolidacija italijanskega bančnega sektorja, oziroma kot navaja italijanska vlada, okrepitev konkurenčne sposobnosti italijanskega bančnega sektorja. Zaradi tega menim, da je ugotovitev Komisije v točki 32 izpodbijane odločbe, da gre sicer za zunanji element, ki ne izkazuje neločljive povezave s strukturo, pri združitvah in drugih operacijah, na katere se nanašajo sporni ukrepi, veljavnega davčnega sistema, v tem smislu ustrezna. Cilj preoblikovanja oziroma privatizacije bančnega sektorja neke države članice je lahko vsekakor legitimen, vendar to ne pomeni, da ima dajanje prednosti bančnemu sektorju podlago v naravi in splošnem namenu sicer veljavnega nacionalnega davčnega sistema. Po mojem mnenju s sistemom nezdružljivi cilji spornih ukrepov nakazujejo, da ne gre za prilagoditev splošnega sistema.
78. Generalni pravobranilec Ruiz-Jarabo Colomer je poleg tega izpostavil, da je mogoče dokazati, da ukrep služi notranji logiki sistema samo, če se lahko izključi obstoj vsakega namena „izboljšati pogoje nekega sektorja v razmerju do tujih konkurentov“.(32) Vendar je italijanska vlada sama večkrat poudarila, da gre pri spornih ukrepih tudi za krepitev konkurenčne sposobnosti z združitvami oziroma zagotavljanjem višje rentabilnosti.
79. Po vsem navedenem menim, da so sporni ukrepi, kot je pravilno ugotovila tudi Komisija v točki 35 izpodbijane odločbe, sektorsko selektivni, ker veljajo samo za določene operacije v bančnem sektorju.
80. Tej selektivnosti ne nasprotuje niti dejstvo, da podjetja v drugih gospodarskih sektorjih, ki bi morala pri izvedbi določenih operacij prestrukturiranja, ki na podlagi spornih ukrepov uživajo davčne ugodnosti v bančnem sektorju, plačati ustrezne davke, ne konkurirajo bankam. To bo celo pogost primer, če bodo namenjene celotni „proizvodnji posameznega blaga“, ki je izrecno navedena v členu 87(1) ES.
81. V ospredju te določbe je vpliv na konkurenco v Skupnosti, kar pomeni, da gre v tem primeru tudi za konkurenco z bančnimi sektorji drugih držav članic.(33) Tako je Sodišče tudi v zadevi Adria-Wien Pipeline, ki jo je navedla Komisija, ugotovilo obstoj selektivne prednosti, čeprav se je področje uporabe spornih nacionalnih pomoči raztezalo zelo široko na „podjetja, ki proizvajajo blago“.(34)
82. Komisija je v izpodbijani odločbi sprejela tudi (če bi šlo za to)(35) ugotovitve glede selektivnosti spornih ukrepov, zlasti glede v točki 5(1) izpodbijane odločbe navedenega ukrepa znotraj bančnega sektorja, torej v zvezi s selektivnostjo diferenciacije med različnimi bankami.
83. Ker je ugotovitev Komisije, kot sem navedla, glede sektorske selektivnosti ustrezna in za opredelitev nekega ukrepa kot pomoči zadošča ugotovitev, da je vsaj z enega vidika selektiven, preizkus, ali so sporni ukrepi poleg tega dejansko selektivni tudi znotraj sektorja, ni potreben.(36)
84. Tako lahko ugotovim, da je Komisija upravičeno ugotovila, da sporni ukrepi izpolnjujejo predpostavke enostranskega dajanja prednosti z državnimi sredstvi.
2. Vprašanje izkrivljanja konkurence in omejevanja trgovine med državami članicami
a) Bistvene navedbe italijanske vlade
85. S petim delom drugega tožbenega razloga italijanska vlada zatrjuje, da ne gre za izkrivljanje konkurence med v Italiji dejavnimi bankami niti da konkurenca ni izkrivljena med domačimi in tujimi bankami.
86. Navaja, da lahko sporne davčne olajšave uveljavljajo vse banke, ki izpolnjujejo določene objektivne kriterije. Davčne olajšave v zvezi določenimi postopki so vezane samo na pogoj, da se ti postopki izvajajo v Italiji. Ukrep naveden pod točko 5(1) izpodbijane odločbe velja tudi za podružnice tujih bank. Dostop tujih bank do nacionalnega trga torej ni otežen.
87. Poleg tega bi se moralo pri presoji učinkov spornih ukrepov na konkurenco upoštevati, da je davčna obremenitev bank, ki so dejavne v Italiji, v primerjavi z evropskim povprečjem precej višja. Takšna okoliščina lahko opravičuje ukrepe za znižanje davčne obremenitve. Komisija neupravičeno ni preizkusila izkrivljanja konkurence v okviru zadevnega trga.
88. S šestim delom drugega tožbenega razloga italijanska vlada zatrjuje napačno presojo in pomanjkljivo obrazložitev v zvezi z omejevanji trgovine med državami članicami. Nasprotuje zlasti ugotovitvi v izpodbijani odločbi, po kateri naj bi sporni ukrepi olajševali širitev italijanskih bank v tujini in oteževali dostop tujim bankam. Ta obrazložitev ni niti zadostna niti pomembna. Ponovno navaja, da sporni ukrepi veljajo tudi za tuje banke in da so italijanske banke podvržene večji davčni obremenitvi, zaradi česar se ne širijo „potencialno agresivneje“.
b) Presoja
89. Najprej je treba spomniti, da v skladu z ustaljeno sodno prakso ni treba dokazati dejanskega oviranja konkurence in notranje trgovine, temveč zadošča, da sporni ukrep lahko vpliva na trgovino med državami članicami in izkrivlja konkurenco.(37)
90. Poleg tega lahko že iz okoliščin, v katerih je bila pomoč odobrena, izhaja, da vpliva na trgovanje med državami članicami in izkrivlja ali lahko izkrivlja konkurenco.(38)
91. Glede navedb, da ne gre za izkrivljanje konkurence, sem že navedla, da gre pri Skupnostnem pravu pomoči za instrument preprečevanja izkrivljanja konkurence na skupnem trgu.(39) Za uporabo člena 87(1) ES torej zadošča, če se s spornimi ukrepi lahko vpliva na konkurenco v razmerju do konkurentov, ki so dejavni na skupnem trgu.(40) Dejstvo, da se sporni ukrepi uporabljajo na podlagi objektivnih kriterijev ter da veljajo za domače in tuje banke, ni primerno za obrazložitev, kot navaja Komisija, da ne morejo vplivati na konkurenco. Odločilno je, da se določene banke, ki so dejavne v Italiji, glede na svojo velikost s pomočjo spornih ukrepov krepijo z združitvami ali njihovo finančno močjo in rentabilnostjo, na primer s povratnimi prenosi. Čeprav lahko ob izpolnjevanju določenih predpostavk sporni ukrepi koristijo tudi tujim podružnicam, navedeno ne spremeni dejstva, da lahko ti ukrepi vplivajo na konkurenco med v Italiji dejavnimi bankami in bankami, ki so dejavne v drugih državah članicah. Glede na liberalizacijo finančnih trgov, ki se je izvajala v preteklih letih, po mojem mnenju torej ni mogoče resno zanikati, da obstaja vsaj določena stopnja konkurence na bančnem področju znotraj Skupnosti.
92. V zvezi s trditvami, da naj bi bila davčna obremenitev za banke, ki so dejavne v Italiji, precej višja od evropskega povprečja, je treba ugotoviti, da skladno s sodno prakso poskus približevanja pogojev konkurence določenega gospodarskega sektorja tistim, ki veljajo v drugih državah članicah, z enostranskimi ukrepi tem ukrepom ne more vzeti značaja pomoči.(41) Ta koncept „kompenzacije“ v argumentaciji italijanske vlade je tako treba zavrniti.
93. Tako italijanska vlada ni pojasnila, da Komisija ni upravičeno izhajala iz tega, da lahko sporni ukrepi izkrivljajo konkurenco.
94. Kar zadeva presojo in obrazložitev glede tega, da lahko sporni ukrepi vplivajo na trgovanje na notranjem trgu, v sodni praksi Sodišča v zvezi z oviranjem konkurence in ugotavljanjem oviranja trgovanja med državami članicami ni določeno strogo merilo.(42)
95. V skladu s sodno prakso, na katero je Komisija ustrezno opozorila v točki 41 izpodbijane odločbe, je treba za dajanje prednosti, ki krepi položaj neke skupine podjetij v primerjavi z drugimi podjetji, s katerimi konkurira na skupnem trgu, šteti, da vpliva na to trgovanje.(43)
96. Po navedbah italijanske vlade sporni ukrepi krepijo konkurenčno sposobnost italijanskega bančnega sektorja. Zviševali naj bi rentabilnost prizadetih bank in olajševali združitve.
97. Poleg tega zadošča ugotovitev, da glede na razvoj liberalizacije finančnih storitev in integracije finančnih trgov, na kar je opozorila Komisija v točki 41 izpodbijane odločbe ter česar italijanska vlada ni zanikala, ni mogoče izključiti, da podjetja, ki uživajo prednosti, konkurirajo podjetjem iz drugih držav članic.(44)
98. Skladno z navedenim bi lahko Komisija upravičeno izhajala tudi iz tega, da se trgovina omejuje. Komisija je poleg tega v točki 41 izpodbijane odločbe izčrpno obrazložila, zakaj domneva, da gre za vpliv na trgovanje.
99. Tako tudi navedbe glede napačne presoje omejevanja konkurence in trgovine med državami članicami niso utemeljene.
3. Pomanjkljiva obrazložitev, ker sporni ukrepi na podlagi členov 87(1) ES in 87(3) ES niso bili preučeni ločeno ter ker so bili sporni ukrepi preučeni presplošno
a) Bistvene navedbe italijanske vlade
100. Italijanska vlada najprej trdi, da izpodbijana odločba ne presoja ločeno dveh različnih vprašanj, in sicer vprašanja opredelitve spornih ukrepov kot pomoči v smislu člena 87(1) ES in vprašanja uporabe izjem, določenih v členu 87(3) ES. Obrazložitev opredelitve spornih ukrepov kot državnih pomoči v smislu člena 87(1) ES naj bi bila poleg tega presplošna.
b) Presoja
101. K temu je v okviru načel, ki se nanašajo na obveznost obrazložitve, ki sem jih navedla v točkah 32 in 33, treba ugotoviti, da sta bili vprašanji opredelitve spornih ukrepov kot pomoči v smislu člena 87(1) ES in uporabe izjem, določenih v členu 87(3) ES, v izpodbijani odločbi ločeno obrazloženi, in sicer v točkah od 32 do 43 in v točkah od 45 do 48 izpodbijane odločbe.
102. Argumentu tožeče stranke, da ti vprašanji nista bili ločeno obravnavani, torej ni mogoče slediti.
103. Prav tako ob upoštevanju zgoraj navedene presoje k posameznim značilnostim dejanskega stanja pojma pomoči, v katerih sem obravnavala tudi ustrezne ugotovitve Komisije, ni utemeljen splošni očitek presplošne obrazložitve oziroma pomanjkanja zadostne obrazložitve kvalifikacije spornih ukrepov kot državnih pomoči v smislu člena 87(1) ES.
104. Prvi del drugega tožbenega razloga zaradi tega prav tako ni utemeljen.
105. Glede na navedeno je treba drugi tožbeni razlog, po katerem naj bi Komisija sporne ukrepe neupravičeno in ob kršitvi obveznosti obrazložitve opredelila kot pomoči v smislu člena 87(1) ES, zavrniti kot neutemeljen.
D – Kršitev člena 87(3) ES in kršitev obveznosti obrazložitve glede vprašanja združljivosti s skupnim trgom (tretji tožbeni razlog)
1. Bistvene navedbe italijanske vlade
106. Italijanska vlada Komisiji očita, da je, s tem ko na podlagi pravno napačne in protislovne obrazložitve spornih ukrepov ni opredelila za združljive s skupnim trgom, kršila člena 87(3) ES in 253 ES.
107. V zvezi s točko 48 izpodbijane odločbe najprej navaja, da Komisija zato, ker sporni ukrepi niso bili prijavljeni na podlagi člena 88(3) ES, ne bi smela sklepati, da teh ukrepov na podlagi člena 87(3) ES ni mogoče izreči za združljive s skupnim trgom, oziroma izvesti le površne presoje zadevnih okoliščin. Tudi v drugih primerih, v katerih je šlo za neprijavljene ukrepe, se je Komisija brez predsodkov pogovorila z italijansko vlado in na koncu uporabila izjeme na podlagi člena 87(3)(c) ES. V obravnavanem primeru pa je Komisija uporabila samo nekoherentne standardne obrazce.
108. Italijanska vlada dalje zatrjuje, da bi se lahko sporni ukrepi šteli za združljive s skupnim trgom kot „pomoči za pospeševanje izvedbe pomembnih projektov skupnega evropskega interesa“ v smislu člena 87(3)(b) ES.
109. V tej zvezi navaja, da je italijanski zakonodajalec z zakonom Ciampi poskušal doseči pomemben vpliv na italijanskem bančnem trgu, in sicer popolno in dokončno privatizacijo italijanskih bank. Takšen projekt, ki je poleg tega skladen z evropskim projektom uresničitve euroobmočja in notranjega trga, je „projekt skupnega evropskega interesa“. Takšen projekt lahko države članice uresničijo samo v zvezi z bankami, ki imajo sedež na njihovem območju. Celotna Skupnost pa bi imela od te privatizacije, ki bi okrepila konkurenco na tako pomembnem trgu, kot je italijanski, koristi. Zaradi tega ugotovitev Komisije v točki 45 izpodbijane odločbe, po kateri sporni ukrepi dajejo prednost „v glavnem gospodarskim subjektom v državi članici, ne pa tudi na območju Skupnosti“, ni pravilna. Poleg tega bi moral biti samo „projekt“ in ne pomoč „skupnega evropskega interesa“ ter s tem predstavljati prednost za celotno Skupnost. Poleg tega italijanska vlada v zvezi s cilji, ki jih je izrecno navedla, zanika, da ne gre za „konkreten, natančen in jasno opredeljen projekt“ (glej tudi točko 45 izpodbijane odločbe).
110. Z istimi argumenti glede ciljne usmerjenosti spornih ukrepov italijanska vlada zatrjuje, da bi se lahko sporni ukrepi izrekli za združljive s skupnim trgom kot „pomoč za pospeševanje razvoja določenih gospodarskih dejavnosti“ v smislu člena 87(3)(c) ES.
111. Poleg tega navaja, da Komisija ne bi smela izključiti možnosti združljivosti spornih ukrepov s skupnim trgom na podlagi tega člena le na podlagi smernic, kot so smernice za državne pomoči z regionalnim učinkom.(45) Zlasti v primeru, kot je obravnavani, pri katerem gre za „netipične“ ukrepe, se mora preizkusiti, ali ti ukrepi, neodvisno od kategorij, ki jih zajemajo smernice, spadajo pod pojem pomoči na podlagi člena 87(3)(c) ES.
112. Italijanska vlada graja zlasti ugotovitev Komisije v točki 47 izpodbijane odločbe, po kateri naj bi sporni ukrepi v primerjavi s prejšnjimi ukrepi, zlasti tistimi v okviru zakona Amato, v glavnem izboljševali konkurenčno sposobnost prejemnikov pomoči.
2. Presoja
113. Najprej je treba ugotoviti, da ima Komisija pri uporabi člena 87(3) ES široko diskrecijsko pravico, ki vsebuje gospodarsko in družbeno oceno, ki se nanaša na Skupnost kot celoto.(46)
114. Zaradi tega širokega območja presoje Sodišče pri nadzoru zakonitosti izvajanja te svoboščine ne sme nadomestiti presoje združljivosti, do katere je prišel pristojni organ, s svojo presojo.(47)
115. Zaradi tega tudi ni naloga Sodišča ugotoviti, ali je neko državno pomoč mogoče izreči za združljivo s skupnim trgom oziroma ali bi kot takšna lahko bila izrečena.(48)
116. Sodni preizkus izvrševanja diskrecijske pravice Komisije se mora veliko bolj omejiti na preizkus spoštovanja postopkovnih določb in obveznosti obrazložitve ter na preverjanje vsebinske pravilnosti ugotovljenih dejstev in pomanjkanja pravnih napak, očitnih napak pri presoji dejstev in zlorabe diskrecijske pravice.(49)
117. Glede trditev italijanske vlade glede točke 48 izpodbijane odločbe je treba ugotoviti, da Komisija iz dejstva, da ji sporni ukrepi niso bili priglašeni, ni sklepala, da niso združljivi s skupnim trgom.
118. Veliko bolj se ta presoja Komisije opira na presojo, navedeno v točkah od 45 do 48 izpodbijane odločbe.
119. Komisija je v teh točkah med drugim obravnavala tudi izjeme, določene v členu 87(3) ES, in obrazložila, zakaj jih po njenem mnenju zaradi okoliščin konkretnega primera ni mogoče uporabiti.
120. Ob upoštevanju načel obveznosti obrazložitve, ki sem jih navedla v točkah 32 in 33, je treba ugotoviti, da izpodbijana odločba glede vprašanja združljivosti s skupnim trgom vsebuje zadostno obrazložitev.(50) V zvezi s trditvami italijanske vlade, da je izpodbijana odločba v nasprotju s prejšnjimi odločbami, je treba ugotoviti, da to ne dokazuje, da je obrazložitev izpodbijane odločbe protislovna.
121. V zvezi s trditvami italijanske vlade glede pomanjkljivega preizkusa spornih ukrepov neodvisno od smernic Komisije je treba ugotoviti, da iz točk 47 in 48 izhaja, da Komisija vprašanje združljivosti spornih ukrepov s skupnim trgom ni presojala samo z vidika smernic, čeprav je prišla do zaključka, da dane okoliščine ne dopuščajo, da se sporni ukrepi izrečejo za združljive s skupnim trgom.
122. V preostalem, kot sem že navedla, odločitev o tem, ali so sporni ukrepi „projekt skupnega evropskega interesa“ ali „pomoč za pospeševanje določenih gospodarskih dejavnosti“, predvideva, da Komisija izvede oceno zapletenih gospodarskih in družbenih povezav, ki se nanaša na Skupnost kot celoto. Čeprav bi izhajali iz tega, da so sporni ukrepi namenjeni popolni in dokončni privatizaciji italijanskih bank ter da je to združljivo z uresničitvijo notranjega trga in euroobmočja – kar je podvrženo določeni presoji –, iz tega še ni mogoče sklepati, da Komisija spornih ukrepov pravno napačno ni umestila pod člen 87(3)(b) ES ali člen 87(3)(c) ES.
123. Glede na opisano večplastnost ciljev spornih ukrepov in njihovih učinkov menim, da italijanska vlada ni obrazložila, da je Komisiji z ugotovitvijo v točki 45 izpodbijane odločbe, po kateri se s temi ukrepi „v glavnem [zagotavljajo] prednosti gospodarskim subjektom posamezne države članice in ne celotne Skupnosti ter […] se ne zahteva obstoj konkretnega in natančno določenega projekta“, mogoče očitati očitno napačno presojo.
124. Glede ugotovitve v točki 45 izpodbijane odločbe, po kateri sporni ukrepi v nasprotju s predhodnih ukrepi (v okviru zakona Amato) v glavnem izboljšujejo konkurenčno sposobnost, primerljivost spornih ukrepov s prejšnjimi ukrepi glede vprašanja združljivosti s skupnim trgom v nobenem primeru ni odločilna.(51) Ob upoštevanju, da sporni ukrepi očitno krepijo konkurenco, kar je navedla tudi italijanska vlada, tudi pri ugotovitvi Komisije, po kateri ti ukrepi v glavnem izboljšujejo konkurenčno sposobnost prejemnikov pomoči, ne gre za očitno napačno presojo.
125. Na podlagi vsega navedenega je treba tudi tretji tožbeni razlog zavrniti kot neutemeljen.
V – Stroški
126. V skladu s členom 69(2) Poslovnika se neuspeli stranki naloži plačilo stroškov, če so bili ti priglašeni. Ker je Komisija predlagala, naj se Italijanski republiki naložijo stroški in ker ta s tožbenimi predlogi ni uspela, se ji naloži plačilo stroškov postopka.
VI – Predlog
127. Na podlagi vsega navedenega Sodišču predlagam, naj:
1. tožbo zavrne;
2. Italijanski republiki naloži plačilo stroškov.
1 – Jezik izvirnika: nemščina.
2 – UL 2002, L 184, str. 27 (v nadaljevanju: izpodbijana odločba).
3 – Glej med drugim sodbi Sodišča z dne 6. aprila 2000 v zadevi Komisija proti Franciji (C-256/98, Recueil, str. I-2487, točka 31) ter z dne 7. maja 1986 v zadevi Barcella in drugi proti Komisiji (191/84, Recueil, str. 1541, točka 5).
4 – Glej med drugim sodbi Sodišča z dne 24. julija 2003 v zadevi Altmark Trans (C-280/00, Recueil, str. I-7747, točka 75) in z dne 3. marca 2005 v zadevi Heiser (C-172/03, ZOdl., str. I-1627, točka 27).
5 – Glej med drugim sodbe Sodišča z dne 26. septembra 1996 v zadevi Francija proti Komisiji (C-241/94, Recueil, str. I-4551, točka 21); z dne 29. aprila 1999 v zadevi Španija proti Komisiji (C-342/96, Recueil, str. I-2459, točka 23); z dne 13. junija 2002 v zadevi Nizozemska proti Komisiji (C-382/99, Recueil, str. I-5163, točka 61) in z dne 13. februarja 2003 v zadevi Španija proti Komisiji (C-409/00, Recueil, str. I-1487, točka 46).
6 – Glej med drugim v opombi 5 navedeni sodbi Francija proti Komisiji, točka 21, in Španija proti Komisiji, točka 23.
7 – Uporaba člena 87(3) ES je v obravnavanem primeru predmet tretjega tožbenega razloga. Glej k temu zlasti mojo presojo v točki 113 in naslednjih.
8 – Glej k temu Sutter, Das EG-Beihilfenverbot und sein Durchführungsverbot in Steuersachen, 2005, str. 44 in naslednje.
9 – Glej v tem smislu sodbi Sodišča z dne 10. decembra 1969 v zadevah Komisija proti Franciji (6/69 in 11/69, Recueil, str. 523, točka 21) in z dne 19. maja 1999 v zadevi Italija proti Komisiji (C-6/97, Recueil, str. I-2981, točka 21).
10 – Glej v zvezi z vprašanjem enostranskega dajanja prednosti izvajanja generalnega pravobranilca Tizzana v sklepnih predlogih, predstavljenih 8. maja 2001 v zadevi Ferring (sodba z dne 22. novembra 2001, C-53/00, Recueil, str. I-9067, točka 39).
11 – Uredba Sveta z dne 22. marca 1999 o določitvi podrobnih pravil za uporabo člena 93 Pogodbe (UL L 83, str. 1).
12 – Glej med drugim sodbo Sodišča z dne 7. marca 2002 v zadevi Italija proti Komisiji (C-310/99, Recueil, str. I-2289, točka 48).
13 – Glej med drugim sodbe Sodišča z dne 2. aprila 1998 v zadevi Komisija proti Sytraval in Brink’s France (C-367/95 P, Recueil, str. I-1719, točka 63); z dne 30. marca 2000 v zadevi VBA proti Florimex in drugi (C-265/97 P, Recueil, str. I-2061, točka 93) ter z dne 22. marca 2001 v zadevi Francija proti Komisiji (C-17/99, Recueil, str. I-2481, točki 35 in 36) in zgoraj v opombi 12 navedeno sodbo Italija proti Komisiji, točka 48.
14 – Sporočilo Komisije o uporabi predpisov o državnih pomočeh za ukrepe na področju neposredne obdavčitve podjetij (UL 1998, C 2, str. 1; UL 1998, C 384/3, str. 3).
15 – Glej med drugim sodbe Sodišča z dne 23. februarja 1961 v zadevi De Gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg proti Visoki oblasti (30/59, Recueil, str. 3, točka 43); z dne 15. marca 1994 v zadevi Banco Exterior de España (C-387/92, Recueil, str. I-877, točka 13); z dne 29. junija 1999 v zadevi DM Transport (C-256/97, Recueil, str. I-3913, točka 19) in z dne 12. decembra 2002 v zadevi Belgija proti Komisiji (C 5/01, Recueil, str. I-11991, točka 32).
16 – Tako npr. Ross, „State aid and national courts: definition and other problems – a case of premature anticipation?“ CMLR 2000, 407: „No advantage can be identified without a comparator first being found as a benchmark for treatment“. Identifikacija navezne točke je po mojem mnenju potrebna že v povezavi z dodelitvijo ugodnosti in ne šele v zvezi z vprašanjem enostranskosti oziroma selektivnosti neke ugodnosti, saj na vprašanje, ali se določenemu podjetju z določenim ukrepom daje ugodnost, ni mogoče odgovoriti le z vidika tega podjetja. Tako skladno z ustaljeno sodno prakso tudi ni odločilno, ali so se razmere za tistega, ki se mu z ukrepom domnevno zagotavlja prednost, v primerjavi s prejšnjim pravnim položajem izboljšale ali poslabšale oziroma so ostale nespremenjene. Glej med drugim tudi sodbo Sodišča z dne 7. junija 1988 v zadevi Grčija proti Komisiji (57/86, Recueil, str. 2855, točka 10).
17 – Glej npr. sklepne predloge generalnega pravobranilca La Pergola, predstavljene 12. novembra 1998 v zadevi Belgija proti Komisiji (sodba z dne 17. junija 1999, C-75/97, Recueil, str. I-3671, točka 11).
18 – V opombi 15 navedena sodba De Gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg proti Visoki oblasti.
19 – V opombi 17 navedena sodba Belgija proti Komisiji.
20 – Glej sklepne predloge generalnega pravobranilca Mischa, predstavljene 8. maja 2001 v zadevi Adria-Wien Pipeline (sodba z dne 8. novembra 2001, C-143/99, Recueil, str. I-8365, točka 40 in naslednje). Glej tudi sodbo Sodišča z dne 29. aprila 2004 v zadevi GIL Insurance (C-308/01, Recueil, str. I-4777, točka 70 in naslednje).
21 – Glej med drugim sodbo Sodišča z dne 14. oktobra 1987 v zadevi Nemčija proti Komisiji (248/84, Recueil, str. 4013, točka 18) in v opombi 17 navedeno sodbo Belgija proti Komisiji, točka 48.
22 – Glej v opombi 15 navedeno sodbo DM Transport, točka 19.
23 – Glej med drugim sodbo Sodišča z dne 19. septembra 2000 v zadevi Nemčija proti Komisiji (C-156/98, Recueil, str. I-6857, točka 26).
24 – Sodba Sodišča z dne 2. julija 1974 v zadevi Italija proti Komisiji (173/73, Recueil, str. 709, točka 26) in v opombi 15 navedena sodba Banco Exterior de Espana, točka 12.
25 – Da gre v osnovi za pripis državi, izhaja na primer tudi iz sodbe Sodišča z dne 20. novembra 2003 v zadevi GEMO (C-126/01, Recueil, str. I-13769, točka 26).
26 – Glej Heidenhain, Handbuch des Europäischen Beihilfenrechts, 2003, str. 155, točka 5.
27 – Glej med drugim v opombi 23 navedeno sodbo Nemčija proti Komisiji, točka 26.
28 – Glej v opombi 17 navedeno sodbo Belgija proti Komisiji, zlasti točki 32 in 33.
29 – Točka 50 sklepnih predlogov generalnega pravobranilca Darmona, predstavljenih 17. marca 1992 v združenih zadevah Sloman Neptun (sodba Sodišča z dne 17. marca 1993, C-72/91 in C-73/91, Recueil, str. I-887). Za izrecni sklic na ta pojem glej v opombi 17 navedeno sodbo Belgija proti Komisiji, naslov pred točko 32.
30 – V opombi 17 navedena sodba Belgija proti Komisiji, točka 33, s sklicevanjem na v opombi 24 navedeno sodbo Italija proti Komisiji, točka 33.
31 – Glej med drugim v opombi 20 navedeno sodbo GIL Insurance in drugi, točka 68.
32 – Glej točko 27 sklepnih predlogov generalnega pravobranilca Ruiz-Jarabo Colomerja, predstavljenih 17. septembra 1998 v zadevi Italija proti Komisiji (zgoraj v opombi 9 navedena sodba).
33 – Glej k temu tudi moja izvajanja v zgoraj navedeni točki 27.
34 – V opombi 20 navedena sodba, točka 30. Glej v nasprotju z navedenim ugotovitev v točki 78 sklepnih predlogov generalnega pravobranilca Mischa v tej zadevi, po kateri med prizadetimi sektorji ni konkurence.
35 – Glej točko 35, v kateri je selektivnost določena tako (moj poudarek): „Če se pomoč zagotavlja vsem bankam, so ukrepi vseeno pomoč tej gospodarski panogi.“
36 – Glej sodbo Sodišča z dne 6. novembra 1990 v zadevi Italija proti Komisiji (C-86/89, Recueil, str. I-3891, točka 20).
37 – Glej med drugim v opombi 5 navedeno sodbo Španija proti Komisiji, točka 75.
38 – Glej med drugim sodbo Sodišča z dne 19. oktobra 2000 v združenih zadevah Italija in Sardegna Lines proti Komisiji (C-15/98 in C-105/99, Recueil, str. I-8855, točka 66) ter tam navedeno sodno prakso.
39 – Glej zgoraj navedeno točko 27.
40 – Glej k temu tudi v opombi 8 navedeno delo Sutterja, str. 132.
41 – Glej v tem smislu tudi v opombi 9 navedeni sodbi Komisija proti Franciji, točka 21, in Italija proti Komisiji, točka 21.
42 – Glej sklepne predloge generalnega pravobranilca Jacobsa, predstavljene 23. marca 1994 v združenih zadevah Španija proti Komisiji (sodba Sodišča z dne 14. septembra 1994, od C-278/92 do C-281/92, Recueil, str. I-4103, točka 33); glej tudi Keppenne, Guide des aides d`Etat en droit communautaire, 1999, str. 120 in 132 ter naslednje.
43 – Glej zlasti sodbo Sodišča z dne 17. septembra 1980 v zadevi Philip Morris proti Komisiji (730/79, Recueil, str. 2671, točka 11) in v opombi 10 navedeno sodbo Ferring, točka 21.
44 – Glej v opombi 4 navedeno sodbo Heiser, točka 35.
45 – Glej smernice za državne pomoči z regionalno ciljno usmeritvijo (UL 1998, C 74, str. 9), ki jih navaja Komisija v opombi 17 izpodbijane odločbe.
46 – Glej med drugim sodbe Sodišča z dne 24. februarja 1987 v zadevi Deufil proti Komisiji (310/85, Recueil, str. 901, točka 18); z dne 8. marca 1988 v zadevah Exécutif regional wallon in SA Glaverbel proti Komisiji (62/87 in 72/87, Recueil, str. 1573) ter z dne 29. aprila 2004 v zadevi Italija proti Komisiji (C-372/97, Recueil, str. I-3679, točka 83).
47 – Glej med drugim sodbo Sodišča z dne 14. januarja 1997 v zadevi Španija proti Komisiji (C-169/95, Recueil, str. I-135, točka 34).
48 – Glej tudi sklep Sodišča z dne 24. julija 2003 v zadevi Sicilcassa in drugi (C-297/01, Recueil, str. I-7849, točka 47).
49 – Glej med drugim v opombi 46 navedeno sodbo, Italija proti Komisiji, točka 83.
50 – Glej tudi v opombi 46 navedeno sodbo Italija proti Komisiji, točka 87.
51 – Glej k temu tudi moja izvajanja v zgoraj navedenih točkah 29 in 30.