EU tax law WEB Gardella - C-233/12

—

Simone Gardella ved avvocati T. Truppa, R. Ciancaglini og M. Rossi

—

Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS) ved avvocato A. Sgroi

—

den italienske regering ved G. Palmieri, som befuldmægtiget, bistået af avvocato dello Stato G. De Socio

—

den tjekkiske regering ved M. Smolek, som befuldmægtiget

—

den tyske regering ved T. Henze og J. Möller, som befuldmægtigede

—

Europa-Kommissionen ved C. Cattabriga og V. Kreuschitz, som befuldmægtigede,

1

Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 20 TEUF, 45 TEUF, 48 TEUF og 145 TEUF – 147 TEUF samt artikel 15 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«).

2

Anmodningen er blevet indgivet under en tvist mellem Simone Gardella, som arbejder ved Den Europæiske Patentmyndighed (EPO), i München (Tyskland), og Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS) (det nationale institut for social sikring) vedrørende INPS’ afvisning af til EPO’s sociale sikringsordning at overføre den kapital, der repræsenterer de pensionsrettigheder, som han har erhvervet under sine beskæftigelsesperioder i Italien.

3

Artikel 11, stk. 2, i bilag VIII til vedtægten for tjenestemænd i Den Europæiske Union, som fastsat ved Rådets forordning (EØF, Euratom, EKSF) nr. 259/68 af 29. februar 1968 om vedtægten for tjenestemænd i De Europæiske Fællesskaber og om ansættelsesvilkårene for de øvrige ansatte i disse Fællesskaber samt om særlige midlertidige foranstaltninger for tjenestemænd i Kommissionen (EFT 1968 I, s. 30), som ændret ved Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 723/2004 af 22. marts 2004 (EUT L 124, s. 1, herefter »tjenestemandsvedtægten«), bestemmer følgende:

»Tjenestemanden, der indtræder i Fællesskabernes tjeneste efter

eller efter

kan mellem tidspunktet for sin fastansættelse og det tidspunkt, hvor han opnår ret til alderspension som defineret i vedtægtens artikel 77, foranledige, at der til Fællesskaberne indbetales en indtil den faktiske overførsel ajourført kapital, der repræsenterer de pensionsrettigheder, som han har erhvervet på grundlag af de ovenfor nævnte aktiviteter.

I sådanne tilfælde fastsætter den institution, hvor tjenestemanden er ansat efter almindelige gennemførelsesbestemmelser og under hensyntagen til grundløn, alder og valutakurs på datoen for anmodningen om overførsel, antallet af de pensionsgivende tjenesteår, den efter Fællesskabets pensionsordning godskriver ham for den tidligere tjenestes varighed, på grundlag af den overførte kapital, fraregnet det beløb, der udgøres af revurderingen af kapitalen mellem datoen for anmodningen om overførsel og datoen for den faktiske overførsel.

Tjenestemanden kan kun benytte denne mulighed én gang pr. medlemsstat og pr. pensionsfond.«

4

Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 883/2004 af 29. april 2004 om koordinering af de sociale sikringsordninger (EUT L 166, s. 1), som efterfulgte Rådets forordning (EØF) nr. 1408/71 af 14. juni 1971 om anvendelse af de sociale sikringsordninger på arbejdstagere, selvstændige erhvervsdrivende og deres familiemedlemmer, der flytter inden for Fællesskabet, som ændret og ajourført ved Rådets forordning (EF) nr. 118/97 af 2. december 1996 (EFT 1997 L 28, s. 1), som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1992/2006 af 18. december 2006 (EUT L 392, s. 1, herefter »forordning nr. 1408/71«), indeholder bestemmelser vedrørende koordinering af de sociale sikringsordninger i Den Europæiske Union.

5

Artikel 2 i forordning nr. 883/2004 med overskriften »Personkreds« bestemmer i stk. 1:

»Denne forordning finder anvendelse på personer, der er statsborgere i en medlemsstat, samt på statsløse og flygtninge bosat i en medlemsstat, og som er eller har været omfattet af lovgivningen i en eller flere medlemsstater, samt på disses familiemedlemmer og efterladte.«

6

Forordningens artikel 3 med overskriften »Anvendelsesområde« fastsætter i stk. 1:

»Denne forordning finder anvendelse på enhver lovgivning om social sikring, der vedrører:

[…]

[…]«

7

Artikel 6 i forordning nr. 883/2004 med overskriften »Sammenlægning af perioder« lyder således:

»Medmindre andet er fastsat i denne forordning, medregner den kompetente institution i en medlemsstat, hvis lovgivning gør:

betinget af, at der er tilbagelagt forsikrings-, beskæftigelses- eller bopælsperioder eller perioder med selvstændig virksomhed, i nødvendigt omfang forsikrings-, beskæftigelses- eller bopælsperioder eller perioder med selvstændig virksomhed, der er tilbagelagt efter en anden medlemsstats lovgivning, som om der er tale om perioder, der er tilbagelagt efter den for pågældende institution gældende lovgivning.«

8

Samme forordnings artikel 52 med overskriften »Ydelsernes fastsættelse« bestemmer i stk. 1:

»Den kompetente institution beregner det ydelsesbeløb, der skal udredes:

9

EPO er en international organisation, der blev oprettet ved konventionen om meddelelse af europæiske patenter, undertegnet i München den 5. oktober 1973, og som har sit hjemsted i denne by.

10

EPO har sin egen pensionsordning, som er forskellig fra medlemsstaternes pensionsordninger og Unionens pensionsordning.

11

I henhold til artikel 12 i Den Europæiske Patentmyndigheds pensionsregulativ, som er vedtaget af EPO’s bestyrelse på grundlag af nævnte konventions artikel 33, kan EPO’s ansatte overføre den kapital, som repræsenterer de rettigheder, der er erhvervet tidligere i andre pensionsordninger, for så vidt som de pågældende ordninger tillader det. Når dette er tilfældet, fastsætter EPO ifølge sine egne regler det antal pensionsgivende tjenesteår erhvervet i henhold til den oprindelige ordning, der kan anerkendes for den pågældende person, og følgelig den alderspension, som tilkommer ham.

12

Det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, at Den Europæiske Patentmyndigheds pensionsregulativ derimod ikke fastsætter sammenlægning af bidragsperioderne, dvs. muligheden for at kumulere de pensionsgivende tjenesteår, der er erhvervet hos EPO, med de rettigheder, der er erhvervet i forbindelse med andre pensionsordninger.

13

Af forelæggelsesafgørelsen fremgår, at overførsel, eller forening, af pensionsrettigheder, således som fastsat i lov nr. 29 af 7. februar 1979 om forening af arbejdstageres forsikringsperioder i henseende til social sikring (legge n. 29 – Ricongiunzione dei periodi assicurativi dei lavoratori ai fini previdenziali) (GURI nr. 40 af 9.2.1979), med senere ændringer, er forbeholdt ansatte i den offentlige eller private sektor, som er eller har været tilsluttet obligatoriske former for pensioner i institutioner, fonde og nationale pensionsordninger. Overførslen sker mod betaling, som påhviler den pågældende.

14

Den forelæggende ret har ligeledes oplyst, at i henhold til vedtægten kan tjenestemænd og andre ansatte i Unionen samt, i henhold til særlige aftaler, ansatte i Det Europæiske Universitetsinstitut og i Den Europæiske Investeringsbank udnytte denne ordning om overførsel af den kapital, der repræsenterer de pensionsrettigheder, der tidligere er erhvervet på Den Italienske Republiks område.

15

Derimod er ansatte i EPO udelukket herfra, da der ikke foreligger en aftale mellem EPO og Den Italienske Republik, der tillader overførsel til denne internationale organisation af den kapital, der repræsenterer de pensionsrettigheder, der er erhvervet af de arbejdstagere, der tidligere var tilsluttet INPS.

16

Hvad angår sammenlægning af bidragsperioder fremgår det af de oplysninger, der er fremlagt af den forelæggende ret, at denne ordning i henhold til forordning nr. 883/2004 principielt gælder for alle lønmodtagere og selvstændige erhvervsdrivende og for liberale erhverv. Den gælder imidlertid ikke for ansatte i EPO, der i deres egenskab af ansatte i en international organisation ikke, ifølge ordlyden af artikel 2 i forordning nr. 883/2004, kan anses for »omfattet af lovgivningen i en eller flere medlemsstater«.

17

Simone Gardella er italiensk statsborger og har siden den 1. maj 2002 været ansat ved EPO.

18

Forud for denne ansættelse arbejdede han i Italien fra den 21. december 1992 til den 30. april 2002. Hans ugentlige bidrag beløb sig til 485 bidrag, hvilket svarer til 9 år og 17 uger.

19

Simone Gardella anmodede den 15. september 2008 INPS om at overføre den kapital, der repræsenterer de pensionsrettigheder, som han havde erhvervet i løbet af denne periode, til EPO’s socialsikringsordning.

20

INPS afviste anmodningen, idet instituttet gjorde gældende, at der ikke i Italien fandtes bestemmelser, som tillod den anmodede overførsel.

21

Sagsøgeren i hovedsagen anlagde derfor søgsmål til prøvelse af INPS’ afvisning ved Tribunale di La Spezia.

22

Nævnte ret er af den opfattelse, at den omstændighed, at der ikke i den italienske retsorden er regler, som gør det muligt til EPO at overføre den kapital, der repræsenterer de pensionsrettigheder, der tidligere er erhvervet i Italien, sammenholdt med, at der i Den Europæiske Patentmyndigheds pensionsregulativ ikke er bestemmelser, som gør det muligt at foretage en sammenlægning af de bidragsperioder, der er tilbagelagt før ansættelsen, synes at udgøre en hindring for arbejdskraftens frie bevægelighed i Unionen. De arbejdstagere, som har erhvervet pensionsrettigheder i Italien, afskrækkes nemlig fra at acceptere tilbud om ansættelse ved EPO ved udsigten til ikke at kunne gøre indbetalte bidrag og erhvervede pensionsgivende tjenesteår, der ligger forud for deres indtræden i tjenesten, gældende med henblik på pensionen. Denne situation udgør en åbenbar tilsidesættelse af de rettigheder, der tillægges Unionens borgere i artikel 20 TEUF, 45 TEUF og 48 TEUF, og er ligeledes uforenelig med artikel 145 TEUF – 147 TEUF samt med chartrets artikel 15.

23

På denne baggrund har Tribunale di La Spezia besluttet at udsætte sagen og at forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

24

Med de præjudicielle spørgsmål, som behandles samlet, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 20 TEUF, 45 TEUF, 48 TEUF og 145 TEUF – 147 TEUF samt artikel 15 i chartret skal fortolkes således, at de er til hinder for en medlemsstats lovgivning, som ikke tillader dens statsborgere, som er ansat i en international organisation, såsom EPO, der er beliggende på en anden medlemsstats område, til denne organisations pensionsordning at overføre den kapital, der repræsenterer de pensionsrettigheder, som de har erhvervet tidligere på deres oprindelsesmedlemsstats område, i mangel af en international aftale mellem denne medlemsstat og nævnte internationale organisation, som fastsætter mulighed for en sådan overførsel.

25

Det fremgår af fast retspraksis, at en statsborger i Unionen, som har udnyttet sin ret i henhold til arbejdskraftens frie bevægelighed, og som har haft beskæftigelse i en anden medlemsstat end hjemstaten, er omfattet af anvendelsesområdet for artikel 45 TEUF uanset bopæl og statsborgerskab. En statsborger i Unionen, som arbejder i en anden medlemsstat end hjemstaten, og som har accepteret en stilling i en international organisation, er ligeledes omfattet af anvendelsesområdet for denne bestemmelse (jf. i denne retning dom af 16.2.2006, sag C-185/04, Öberg, Sml. I, s. 1453, præmis 11 og 12 og den deri nævnte retspraksis).

26

Han mister nemlig ikke sin egenskab af arbejdstager i den i artikel 45 TEUF forudsatte betydning, fordi han beklæder en stilling i en international organisation (jf. i denne retning dom af 15.3.1989, forenede sager 389/87 og 390/87, Echternach og Moritz, Sml. s. 723, præmis 11).

27

Det følger heraf, at Simone Gardellas situation henhører under anvendelsesområdet for artikel 45 TEUF.

28

Ved undersøgelsen af spørgsmålet om, hvorvidt Simone Gardellas manglende ret til at overføre den kapital, der repræsenterer hans pensionsrettigheder, til EPO’s pensionsordning kan udgøre en hindring for arbejdskraftens frie bevægelighed i Unionen, konstateres indledningsvis, at den mulighed, der i henhold til vedtægten for tjenestemænd og øvrige ansatte i Unionens institutioner tildeles tjenestemænd og øvrige ansatte i Unionens institutioner for at overføre den kapital, der repræsenterer de pensionsrettigheder, der er erhvervet i forbindelse med tidligere aktiviteter, til Unionens pensionsordning, ikke kan udstrækkes til at omfatte tjenestemænd ved EPO eller relationerne mellem en medlemsstat og en international organisation såsom EPO.

29

EPO er nemlig ikke en EU-institution eller et EU-organ, hvorpå nævnte vedtægt finder anvendelse.

30

Mens samme vedtægt er bindende i alle enkeltheder og gælder umiddelbart i hver medlemsstat, kan Den Europæiske Patentmyndigheds pensionsregulativ, som ikke er en EU-retsakt, i henhold til EU-retten ikke frembringe sådanne retsvirkninger i medlemsstaterne. Sidstnævnte regulativ stiller desuden udtrykkelig som betingelse for overførslen af den kapital, der repræsenterer pensionsrettighederne, en tilladelse fra det organ, som forvalter den pensionsordning, som den pågældende tjenestemand var tilsluttet.

31

I øvrigt er EPO en international organisation, som er reguleret ved international ret.

32

Simone Gardellas situation skal således bedømmes ved, at der foretages en sammenligning af denne situation med situationen for de borgere, som udnytter den frie bevægelighed i Unionen ved at udøve lønnet virksomhed hos arbejdsgivere, som ikke er EU-institutioner og internationale organisationer, såsom EPO, og med situationen for borgere, som udøver selvstændig erhvervsvirksomhed. Sådanne aktiviteter udgør langt den største del af de tilfælde, hvor borgerne udnytter denne ret.

33

Det må imidlertid konstateres, at hverken EUF-traktaten eller forordning nr. 1408/71 eller forordning nr. 883/2004 for så vidt angår koordineringen af de sociale sikringsordninger mellem medlemsstaterne har fastsat eller fastsætter regler om overførsel af den kapital, som repræsenterer allerede erhvervede pensionsrettigheder, men er baseret på princippet om sammenlægning af tidsrum, således som dette fremgår af artikel 48 TEUF som gennemført ved nævnte forordninger.

34

Det bemærkes, at artikel 48 TEUF, som sagsøgeren i hovedsagen har påberåbt sig ved den forelæggende ret til støtte for sin påstand, og hvortil de forelagte spørgsmål ligeledes henviser, bestemmer, at Europa-Parlamentet og Rådet for Den Europæiske Union vedtager »de foranstaltninger vedrørende social tryghed, der er nødvendige for at gennemføre arbejdskraftens frie bevægelighed«, især ved at indføre en ordning, som gør det muligt at sikre vandrende arbejdstagere »sammenlægning af alle tidsrum, der i de forskellige nationale lovgivninger tages i betragtning […]«. Et sådant system med sammenlægning af perioder blev indført ved forordning nr. 1408/71, og dernæst ved forordning nr. 883/2004.

35

Det fremgår således ikke af artikel 45 TEUF, sammenholdt med artikel 48 TEUF, at en medlemsstat er forpligtet til at fastsætte mulighed for, at en tjenestemand ved en international organisation, såsom EPO, kan overføre den kapital, der repræsenterer de pensionsrettigheder, han tidligere har erhvervet, til denne internationale organisations pensionsordning, eller er forpligtet til at indgå en international aftale herom.

36

Den omstændighed, at der ikke foreligger en sådan mulighed for tjenestemænd ved en international organisation, såsom EPO, kan følgelig ikke anses for en hindring for arbejdskraftens frie bevægelighed som omhandlet i artikel 45 TEUF.

37

For så vidt angår de øvrige artikler i traktaten og i chartret, der er nævnt i de forelagte spørgsmål, skal der gøres følgende bemærkninger.

38

Ifølge fast retspraksis er artikel 20 TEUF, som generelt fastslår enhver unionsborgers ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område, nærmere udmøntet i artikel 45 TEUF for så vidt angår arbejdskraftens frie bevægelighed (jf. dom af 1.10.2009, sag C-3/08, Leyman, Sml. I, s. 9085, præmis 20 og den deri nævnte retspraksis).

39

For så vidt angår chartrets artikel 15, stk. 2, henvises til chartrets artikel 52, stk. 2, som bestemmer, at de rettigheder, der anerkendes i chartret, og som er genstand for bestemmelser i traktaterne, udøves på de betingelser og med de begrænsninger, der er fastlagt i disse traktater. Dette er tilfældet med chartrets artikel 15, stk. 2, som bl.a., således som det bekræftes i forklaringerne til denne bestemmelse, gentager arbejdskraftens frie bevægelighed, som er sikret ved artikel 45 TEUF.

40

Artikel 145 TEUF – 147 TEUF fastsætter målene for og de generelle foranstaltninger vedrørende Unionens beskæftigelsespolitik. Den af sagsøgeren i hovedsagen krævede ret eller en medlemsstats forpligtelse til at sikre en sådan ret kan ikke udledes af sådanne bestemmelser.

41

Følgelig er en analyse af artikel 45 TEUF og 48 TEUF tilstrækkelig med henblik på at besvare de forelagte spørgsmål.

42

Sagsøgeren i hovedsagen har gjort gældende, at han i tilfælde af, at hans påstand for den forelæggende ret ikke tages til følge, risikerer at miste sine erhvervede pensionsrettigheder, dels eftersom EPO ikke anvender sammenlægningsordningen, dels eftersom hans beskæftigelses- eller bidragsperioder i Italien muligvis ikke kan nå op på den minimumsperiode, der kræves i den nationale lovgivning for at erhverve en ret til pension.

43

INPS har bestridt denne påstand, men har under retsmødet ikke kunnet udelukke en sådan mulighed.

44

Det er korrekt, at artikel 48 TEUF fastsætter indførelse af en ordning, som gør det muligt at sikre vandrende arbejdstagere sammenlægning af tidsrum, »der i de forskellige nationale lovgivninger tages i betragtning«, og at artikel 18 i forordning 1408/71, og dernæst artikel 6 i forordning nr. 883/2004, bestemmer, at der skal ske sammenlægning af perioder, »der er tilbagelagt efter en anden medlemsstats lovgivning«, hvilke bestemmelser ikke omfatter perioder med ansættelse ved EPO.

45

Ikke desto mindre gælder, at i det tilfælde, hvor ordningen om overførsel af den kapital, der repræsenterer tidligere erhvervede pensionsrettigheder i en medlemsstat, til pensionsordningen hos en ny arbejdsgiver i en anden medlemsstat ikke kan finde anvendelse, vil den omstændighed, at en arbejdstager fratages retten til sammenlægning af de perioder, der er tilbagelagt efter flere medlemsstaters lovgivning, en ret, som almindeligvis, i tilfælde af beskæftigelse, tilkommer alle arbejdstagere hos alle arbejdsgivere i en medlemsstat, undtagen internationale organisationer, såsom EPO, principielt udgøre en hindring for arbejdskraftens frie bevægelighed som omhandlet i artikel 45 TEUF.

46

En sådan lovgivning medfører nemlig, at personer, som har udnyttet deres ret til fri bevægelighed, og hvis beskæftigelses- eller bidragsperioder ikke når op på den minimumsperiode, der kræves i den nationale lovgivning for at erhverve en ret til pension, risikerer at miste muligheden for at få en alderdomsydelse, som de ville have haft ret til, hvis de ikke havde accepteret en stilling, i en anden medlemsstat, ved en international organisation, og kan følgelig hindre udøvelsen af retten til fri bevægelighed. Det tilkommer den nationale ret at afgøre, om den italienske lovgivning vedrørende alderdomsydelse har en sådan virkning, eller om dette ikke er tilfældet.

47

INPS har ikke under retsmødet fremført almene hensyn, som kan begrunde en sådan begrænsning af den frie bevægelighed.

48

Følgelig bør en arbejdstager som Simone Gardella, når han når pensionsalderen, med henblik på erhvervelse af en ret til alderspension kunne anmode om sammenlægning af hans beskæftigelsesperioder i Italien med beskæftigelsesperioder ved EPO.

49

På grundlag af ovenstående bemærkninger skal de forelagte spørgsmål besvares med, at artikel 45 TEUF og 48 TEUF skal fortolkes således, at de ikke er til hinder for en medlemsstats lovgivning, som ikke tillader dens statsborgere, som er ansat i en international organisation, såsom EPO, der er beliggende på en anden medlemsstats område, til denne organisations pensionsordning at overføre den kapital, der repræsenterer de pensionsrettigheder, som de tidligere har erhvervet på deres oprindelsesmedlemsstats område, i mangel af en aftale mellem denne medlemsstat og nævnte internationale organisation, som fastsætter mulighed for en sådan overførsel. Derimod gælder, at i det tilfælde, hvor ordningen om overførsel af den kapital, der repræsenterer tidligere erhvervede pensionsrettigheder i en medlemsstat, til pensionsordningen hos en ny arbejdsgiver i en anden medlemsstat ikke kan finde anvendelse, skal artikel 45 TEUF fortolkes således, at den er til hinder for en medlemsstats lovgivning, som ikke gør det muligt at tage hensyn til de beskæftigelsesperioder, som en statsborger i Unionen har tilbagelagt ved en international organisation, såsom EPO, der er beliggende på en anden medlemsstats område, med henblik på erhvervelse af en ret til alderspension.

50

Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Femte Afdeling) for ret:

Artikel 45 TEUF og 48 TEUF skal fortolkes således, at de ikke er til hinder for en medlemsstats lovgivning, som ikke tillader dens statsborgere, som er ansat i en international organisation, såsom Den Europæiske Patentmyndighed, der er beliggende på en anden medlemsstats område, til denne organisations pensionsordning at overføre den kapital, der repræsenterer de pensionsrettigheder, som de tidligere har erhvervet på deres oprindelsesmedlemsstats område, i mangel af en aftale mellem denne medlemsstat og nævnte internationale organisation, som fastsætter mulighed for en sådan overførsel.

I det tilfælde, hvor ordningen om overførsel af den kapital, der repræsenterer tidligere erhvervede pensionsrettigheder i en medlemsstat, til pensionsordningen hos en ny arbejdsgiver i en anden medlemsstat ikke kan finde anvendelse, skal artikel 45 TEUF fortolkes således, at den er til hinder for en medlemsstats lovgivning, som ikke gør det muligt at tage hensyn til de beskæftigelsesperioder, som en statsborger i Den Europæiske Union har tilbagelagt ved en international organisation, såsom Den Europæiske Patentmyndighed, der er beliggende på en anden medlemsstats område, med henblik på erhvervelse af en ret til alderspension.

Underskrifter