EU tax law WEB A - C-679/16

–

Suomen hallitus, asiamiehenään H. Leppo,

–

Tšekin hallitus, asiamiehinään M. Smolek, J. Vláčil ja J. Pavliš,

–

Ruotsin hallitus, asiamiehinään A. Falk, C. Meyer-Seitz, H. Shev, L. Zettergren ja L. Swedenborg,

–

Euroopan komissio, asiamiehinään D. Martin ja I. Koskinen,

1

Ennakkoratkaisupyyntö koskee SEUT 20 ja SEUT 21 artiklan sekä sosiaaliturvajärjestelmien yhteensovittamisesta 29.4.2004 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 883/2004 (EUVL 2004, L 166, s. 1 ja oikaisu EUVL 2004, L 200, s. 1), sellaisena kuin se on muutettuna 16.9.2009 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EY) N:o 988/2009 (EUVL 2009, L 284, s. 43; jäljempänä asetus N:o 883/2004), 3 artiklan 1 kohdan tulkintaa.

2

Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jonka on pannut vireille A ja jossa on kyse siitä, onko Espoon kaupungin sosiaali- ja terveyslautakunnan yksilöasioiden jaoston (jäljempänä Espoon kaupunki) myönnettävä A:lle henkilökohtaista apua Tallinnassa, Virossa, jossa hän opiskelee päätoimisesti oikeustieteen kandidaatin kolmivuotista tutkintoa.

3

Vammaisten henkilöiden oikeuksia koskeva Yhdistyneiden kansakuntien yleissopimus, joka tehtiin New Yorkissa 13.12.2006 (Yhdistyneiden kansakuntien sopimuskokoelma, nide 2515, s. 3; jäljempänä vammaisten henkilöiden oikeuksia koskeva yleissopimus), tuli voimaan 3.5.2008. Kyseinen yleissopimus hyväksyttiin Euroopan yhteisön puolesta 26.11.2009 tehdyllä neuvoston päätöksellä 2010/48/EY (EUVL 2010, L 23, s. 35).

4

Vammaisten henkilöiden oikeuksia koskevan yleissopimuksen 19 artiklassa, jonka otsikko on ”Eläminen itsenäisesti ja osallisuus yhteisössä”, määrätään seuraavaa:

”Tämän yleissopimuksen sopimuspuolet – – toteuttavat tehokkaat ja asianmukaiset toimet tehdäkseen vammaisille henkilöille helpommaksi nauttia tästä oikeudesta täysimääräisesti sekä helpottaakseen heidän täysimääräistä osallisuuttaan ja osallistumistaan yhteisöön, muun muassa varmistamalla, että:

– –

– –”

5

Unionin tuomioistuin on vahvistanut, että kyseisen yleissopimuksen määräykset ovat erottamaton osa unionin oikeusjärjestystä ja että unionin oikeuden säännöksiä ja määräyksiä on tulkittava niin pitkälle kuin mahdollista mainitun yleissopimuksen mukaisesti (tuomio 11.4.2013, HK Danmark, C-335/11 ja C-337/11, EU:C:2013:222, 30 ja 32 kohta).

6

Suomen tasavalta ratifioi vammaisten henkilöiden oikeuksia koskevan yleissopimuksen ja yleissopimuksen valinnaisen lisäpöytäkirjan 11.5.2016. Yleissopimus ja sen valinnainen lisäpöytäkirja tulivat voimaan Suomessa 10.6.2016.

7

Asetuksen N:o 883/2004 johdanto-osan 15 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:

”Yhteisön alueella liikkuvien henkilöiden olisi kuuluttava vain yhden jäsenvaltion sosiaaliturvajärjestelmään, jotta vältetään sovellettavien kansallisten lainsäädäntöjen päällekkäisyys ja tästä mahdollisesti aiheutuvat ongelmat.”

8

Kyseisen asetuksen 1 artiklan j–l alakohdassa on seuraavat määritelmät:

– –”

9

Mainitun asetuksen 3 artiklassa, jonka otsikko on ”Asiallinen soveltamisala”, säädetään seuraavaa:

”1.   Tätä asetusta sovelletaan kaikkeen seuraavia sosiaaliturvan aloja koskevaan lainsäädäntöön:

– –

2.   Jollei liitteen XI säännöksistä muuta johdu, tätä asetusta sovelletaan yleisiin ja erityisiin sosiaaliturvajärjestelmiin riippumatta siitä, ovatko ne maksuihin perustuvia vai maksuihin perustumattomia, sekä työnantajan tai laivanvarustajan velvoitteita koskeviin järjestelmiin.

3.   Tätä asetusta sovelletaan myös maksuihin perustumattomiin erityisiin [rahaetuuksiin], joista säädetään 70 artiklassa.

– –

5.   Tätä asetusta ei sovelleta

– –”

10

Asetuksen N:o 883/2004 9 artiklassa, jonka otsikko on ”Jäsenvaltioiden ilmoitukset tämän asetuksen soveltamisalasta”, säädetään muun muassa, että jäsenvaltioiden on ilmoitettava vuosittain Euroopan komissiolle kirjallisesti kyseisen asetuksen 3 artiklassa tarkoitetuista lainsäädännöstä ja järjestelmistä.

11

Asetuksen N:o 883/2004 II osastossa, jonka otsikko on ”Sovellettavan lainsäädännön määrittäminen”, olevan kyseisen asetuksen 11 artiklan 1 ja 3 kohdassa säädetään seuraavaa:

”1.   Henkilöt, joihin tätä asetusta sovelletaan, ovat vain yhden jäsenvaltion lainsäädännön alaisia. Kyseinen lainsäädäntö määritetään tämän osaston mukaisesti.

– –

3.   Jollei 12–16 artiklasta muuta johdu,

– –

12

Sosiaalihuoltolain (17.9.1982/710) 13 §:n 1 momentissa säädetään seuraavaa:

”Sosiaalihuoltoon kuuluvina tehtävinä kunnan on huolehdittava sen sisältöisinä ja siinä laajuudessa kuin kulloinkin säädetään:

– –”

13

Sosiaalihuoltolain 14 §:n 1 momentissa säädetään seuraavaa:

”Kunnan asukkaalla tarkoitetaan tässä laissa henkilöä, jolla on kunnassa väestökirjalaissa (141/69) tarkoitettu kotipaikka.

– –”

14

Vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista annetun lain (3.4.1987/380), sellaisena kuin sitä sovelletaan pääasian tosiseikkoihin (jäljempänä vammaispalvelulaki), 1 §:ssä säädetään seuraavaa:

”Tämän lain tarkoituksena on edistää vammaisen henkilön edellytyksiä elää ja toimia muiden kanssa yhdenvertaisena yhteiskunnan jäsenenä sekä ehkäistä ja poistaa vammaisuuden aiheuttamia haittoja ja esteitä.”

15

Kyseisen lain 3 §:ssä, jonka otsikko on ”Vastuu palvelujen ja tukitoimien järjestämisestä”, säädetään seuraavaa:

”Kunnan on huolehdittava siitä, että vammaisille tarkoitetut palvelut ja tukitoimet järjestetään sisällöltään ja laajuudeltaan sellaisina kuin kunnassa esiintyvä tarve edellyttää.

Tämän lain mukaisia palveluja ja tukitoimia järjestettäessä on otettava huomioon asiakkaan yksilöllinen avun tarve.”

16

Mainitun lain 8 §:n, jonka otsikko on ”Vammaisille tarkoitetut palvelut”, 2 momentissa säädetään seuraavaa:

”Kunnan on järjestettävä vaikeavammaiselle henkilölle kohtuulliset kuljetuspalvelut niihin liittyvine saattajapalveluineen, päivätoimintaa, henkilökohtaista apua sekä palveluasuminen, jos henkilö vammansa tai sairautensa johdosta välttämättä tarvitsee palvelua suoriutuakseen tavanomaisista elämän toiminnoista. Kunnalla ei kuitenkaan ole erityistä velvollisuutta palveluasumisen eikä henkilökohtaisen avun järjestämiseen, jos vaikeavammaisen henkilön riittävää huolenpitoa ei voida turvata avohuollon toimenpitein.”

17

Saman lain 8 c §:ssä, jonka otsikko on ”Henkilökohtainen apu”, säädetään seuraavaa:

”Henkilökohtaisella avulla tarkoitetaan tässä laissa vaikeavammaisen henkilön välttämätöntä avustamista kotona ja kodin ulkopuolella:

Henkilökohtaisen avun tarkoitus on auttaa vaikeavammaista henkilöä toteuttamaan omia valintojaan 1 momentissa tarkoitettuja toimia suorittaessaan. Henkilökohtaisen avun järjestäminen edellyttää, että vaikeavammaisella henkilöllä on voimavaroja määritellä avun sisältö ja toteutustapa.

Henkilökohtaista apua järjestettäessä vaikeavammaisena pidetään henkilöä, joka tarvitsee pitkäaikaisen tai etenevän vamman tai sairauden johdosta välttämättä ja toistuvasti toisen henkilön apua suoriutuakseen 1 momentissa tarkoitetuista toiminnoista eikä avun tarve johdu pääasiassa ikääntymiseen liittyvistä sairauksista ja toimintarajoitteista.

Henkilökohtaista apua on järjestettävä päivittäisiä toimia, työtä ja opiskelua varten siinä laajuudessa kuin vaikeavammainen henkilö sitä välttämättä tarvitsee.

Edellä 1 momentin 3–5 kohdissa tarkoitettuja toimintoja varten henkilökohtaista apua on järjestettävä vähintään 30 tuntia kuukaudessa, jollei tätä pienempi tuntimäärä riitä turvaamaan vaikeavammaisen henkilön välttämätöntä avuntarvetta.”

18

Vammaispalvelulain 8 d §:ssä, jonka otsikko on ”Henkilökohtaisen avun järjestämistavat”, säädetään seuraavaa:

”Henkilökohtaisen avun järjestämistavoista päätettäessä ja henkilökohtaista apua järjestettäessä kunnan on otettava huomioon vaikeavammaisen henkilön oma mielipide ja toivomukset sekä palvelusuunnitelmassa määritelty yksilöllinen avun tarve ja elämäntilanne kokonaisuudessaan.

Kunta voi järjestää henkilökohtaista apua:

Edellä 2 momentin 1 kohdassa tarkoitetussa tapauksessa vaikeavammaista henkilöä on tarvittaessa ohjattava ja autettava avustajan palkkaukseen liittyvissä asioissa.

Edellä 2 momentin 1 kohdassa tarkoitettuna henkilökohtaisena avustajana ei voi toimia vaikeavammaisen henkilön omainen tai muu läheinen henkilö, ellei sitä erityisen painavasta syystä ole pidettävä vaikeavammaisen henkilön edun mukaisena.”

19

Sosiaali- ja terveydenhuollon asiakasmaksuista annetun lain (3.8.1992/734) 4 §:n, jonka otsikko on ”Maksuttomat sosiaalipalvelut”, 5 momentissa säädetään seuraavaa:

”Sosiaalipalveluista ovat maksuttomia

– –

20

Pääasian kantaja A on syntynyt vuonna 1992, ja hän asuu Espoossa Suomessa. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen toteamusten mukaan hänellä on huomattava avun tarve muun muassa päivittäisten toimien suorittamisessa. Hänellä oli näin ollen Espoon kaupungin myöntämä henkilökohtainen avustaja lukio-opintoihin Suomessa.

21

A haki elokuussa 2013 Espoon kaupungilta vammaispalvelulain mukaista henkilökohtaista apua noin viisi tuntia viikossa kotona toimimiseen, muun ohella kaupassa käyntiin, pyykinpesuun ja siivoukseen. A on hakemuksen tekohetkellä ollut muuttamassa Tallinnaan, Viroon, opiskellakseen päätoimisesti oikeustieteen kandidaatin kolmivuotista tutkintoa, mikä merkitsee, että hän viettää Viron pääkaupungissa kolme tai neljä päivää viikossa ja aikoo palata viikonlopuiksi Espooseen. Haetut palvelut olisi näin ollen pitänyt järjestää Suomen ulkopuolella.

22

A:n hakemus henkilökohtaisesta avusta hylättiin 12.11.2013 tehdyllä päätöksellä, joka pysytettiin oikaisuvaatimuksen jälkeen 4.2.2014 tehdyllä päätöksellä, sillä perusteella, että A:n oleskelua ulkomailla on pidettävä muuna kuin satunnaisena oleskeluna, vaikka hänen kotikuntansa ei muuttuisikaan. Espoon kaupunki katsoi, ettei sillä ole velvollisuutta järjestää palveluja ja tukitoimia ulkomaille, koska oleskelun luonne ulkomailla lähenee vakinaisen oleskelun käsitettä. On lisäksi todettu, että henkilökohtaista apua voidaan järjestää ulkomaille loma- ja työmatkojen ajaksi, ja korvausta ei suoriteta, mikäli henkilön kotikunta muuttuu ulkomailla oleskelun vuoksi tai jos kysymyksessä on muuten pitkäkestoinen tai vakituinen asuminen ulkomailla.

23

Helsingin hallinto-oikeus (Suomi) on 27.6.2014 antamallaan päätöksellä vahvistanut pääasiallisesti kyseisen päättelyn ja hylännyt A:n valituksen päätöksestä, jolla henkilökohtaista apua koskeva hakemus hylättiin.

24

Korkein hallinto-oikeus (Suomi), jolta haettiin muutosta tähän Helsingin hallinto-oikeuden päätökseen, katsoo, että unionin tuomioistuimen ennakkoratkaisu on tarpeen pääasian ratkaisemiseksi.

25

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin huomauttaa tältä osin, että vammaispalvelulain mukaan henkilökohtainen apu on kunnan erityisen järjestämisvelvollisuuden alainen palvelu, johon vaikeavammaisella henkilöllä on subjektiivinen oikeus, ja henkilökohtaista apua on myönnettävä tässä laissa säädetyn määritelmän täyttävälle vaikeavammaiselle henkilölle, jos apu on välttämätöntä suhteessa kyseisen vaikeavammaisen henkilön yksilölliseen avun tarpeeseen.

26

Vaikka on riidatonta, että kansallisen oikeuden mukaan A:n kotikunta on edelleen Espoo siitä huolimatta, että hän opiskelee Viron pääkaupungissa, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin huomauttaa kuitenkin, ettei vammaispalvelulain sanamuodosta eikä esitöistä voida löytää tukea sille, että kunnalla olisi velvollisuus myöntää pyydettyä apua ulkomailla oleskelun yhteydessä.

27

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että tässä tilanteessa unionin oikeuden tulkitseminen on tarpeen sen käsiteltäväksi saatetun asian ratkaisemiseksi. Korkein hallinto-oikeus pohtii aluksi, onko vammaispalvelulain mukaista henkilökohtaista apua pidettävä ominaisuuksiensa perusteella sairausetuutena, missä tapauksessa se kuuluisi asetuksen N:o 883/2004 asialliseen soveltamisalaan, vai onko kyse sosiaalihuoltoon liittyvästä etuudesta, missä tapauksessa se jäisi tämän asetuksen soveltamisalan ulkopuolelle. Korkein hallinto-oikeus kallistuu pikemminkin tämän jälkimmäisen näkemyksen kannalle ja pohtii seuraavaksi, ovatko EUT-sopimuksen Euroopan unionin kansalaisuutta koskevat määräykset esteenä pääasiassa haetun henkilökohtaisen avun myöntämisen epäämiselle.

28

Korkein hallinto-oikeus on näin ollen päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:

29

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee ensimmäisellä kysymyksellään lähinnä, onko asetuksen N:o 883/2004 3 artiklan 1 kohdan a alakohtaa tulkittava siten, että pääasiassa kyseessä olevan henkilökohtaisen avun kaltainen etuus, joka muodostuu muun muassa vaikeavammaisen henkilön päivittäisistä toimista aiheutuvista kustannuksista vastaamisesta siinä tarkoituksessa, että kyseinen henkilö, joka ei ole taloudellisesti aktiivinen, voi suorittaa korkeakouluopintoja, kuuluu kyseisessä säännöksessä tarkoitetun sairausetuuden käsitteen alaan.

30

Aluksi on todettava, että unionin tuomioistuimen käytössä olevasta asiakirja-aineistosta ilmenee, ettei Suomen tasavalta ole ilmoittanut, että vammaispalvelulaki kuuluu asetuksen N:o 883/2004 soveltamisalaan. Unionin tuomioistuin on kuitenkin jo todennut, että se, että jäsenvaltio ei ole ilmoittanut, kuten asetuksen N:o 883/2004 9 artiklassa säädetään, että tietty laki kuuluu kyseisen asetuksen soveltamisalaan, ei vaikuta siten, että kyseinen laki ipso facto ei kuuluisi mainitun asetuksen asialliseen soveltamisalaan (ks. mm. analogisesti tuomio 11.7.1996, Otte, C-25/95, EU:C:1996:295, 20 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 19.9.2013, Hliddal ja Bornand, C-216/12 ja C-217/12, EU:C:2013:568, 46 kohta).

31

Asetuksen N:o 883/2004 soveltamisalaan kuuluvien etuuksien ja sen soveltamisalan ulkopuolelle jäävien etuuksien välisestä erosta on huomautettava, että se perustuu ennen kaikkea kunkin etuuden tunnusomaisiin osatekijöihin ja erityisesti etuuden tavoitteisiin ja myöntämisedellytyksiin eikä siihen, pidetäänkö etuutta kansallisessa lainsäädännössä sosiaaliturvaetuutena (ks. vastaavasti mm. tuomio 5.3.1998, Molenaar, C-160/96, EU:C:1998:84, 19 kohta; tuomio 16.9.2015, komissio v. Slovakia, C-433/13, EU:C:2015:602, 70 kohta ja tuomio 30.5.2018, Czerwiński, C-517/16, EU:C:2018:350, 33 kohta).

32

Vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenee siten, että etuutta voidaan pitää sosiaaliturvaetuutena, jos yhtäältä sen myöntäminen etuudensaajille perustuu tiettyyn laissa määriteltyyn asemaan kaikesta yksilöllisestä tarveharkinnasta riippumatta ja jos toisaalta etuus liittyy johonkin asetuksen N:o 883/2004 3 artiklan 1 kohdassa nimenomaisesti mainittuun vakuutustapahtumaan (ks. mm. tuomio 27.3.1985, Hoeckx, 249/83, EU:C:1985:139, 12–14 kohta; tuomio 16.9.2015, komissio v. Slovakia, C-433/13, EU:C:2015:602, 71 kohta ja tuomio 21.6.2017, Martinez Silva, C-449/16, EU:C:2017:485, 20 kohta).

33

Kun otetaan huomioon kummankin edellä olevassa kohdassa mainitun edellytyksen kumulatiivinen luonne, toisen niistä täyttymättä jääminen merkitsee, että kyseessä oleva etuus ei kuulu asetuksen N:o 883/2004 soveltamisalaan.

34

Ensimmäisen edellytyksen osalta on huomautettava, että se täyttyy, jos etuus myönnetään sellaisten objektiivisten kriteerien kannalta, jotka täyttyessään synnyttävät oikeuden etuuteen siten, ettei toimivaltainen viranomainen voi ottaa huomioon muita henkilökohtaisia olosuhteita (ks. vastaavasti mm. tuomio 16.7.1992, Hughes, C-78/91, EU:C:1992:331, 17 kohta ja tuomio 16.9.2015, komissio v. Slovakia, C-433/13, EU:C:2015:602, 73 kohta).

35

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa tästä, että vaikka vaikeavammaisten henkilöiden yksilölliset tarpeet otetaan huomioon myönnettäessä vammaispalvelulain mukaista henkilökohtaista apua, tässä laissa annetaan edunsaajille kyseisen tuomioistuimen subjektiiviseksi nimeämä oikeus henkilökohtaisen avun saamiseen laissa määriteltyjen edellytysten perusteella edunsaajan tulotasosta riippumatta.

36

Suomen ja Ruotsin hallitukset katsovat puolestaan, että pääasiassa kyseessä oleva etuus voidaan rinnastaa etuuteen, joka johti 16.9.2015 annettuun tuomioon komissio v. Slovakia (C-433/13, EU:C:2015:602), sillä perusteella, että edunsaajan yksilölliset tarpeet otetaan huomioon ja että kunnalle on myönnetty harkintavaltaa kyseisen etuuden järjestämistapojen ja määrän osalta, joten se ei täytä tämän tuomion 32 kohdassa mainittua ensimmäistä edellytystä ja jää siis asetuksen N:o 883/2004 asiallisen soveltamisalan ulkopuolelle. Komissio ja Tšekin hallitus sitä vastoin katsovat, että mainittu etuus täyttää tämän edellytyksen.

37

Unionin tuomioistuin totesi 16.9.2015 annetussa tuomiossa komissio v. Slovakia (C-433/13, EU:C:2015:602) yhtäältä, että komissio ei ollut osoittanut, että suoritettavia erilaisia lääketieteellisiä ja sosiaalisia asiantuntija-arviointeja koskevat Slovakian lainsäädännön kriteerit synnyttäisivät oikeuden kyseessä oleviin etuuksiin siten, ettei toimivaltaisella viranomaisella ole niiden myöntämisessä harkintavaltaa, ja toisaalta, että kyseisen lain mukaan oikeus korvauksena myönnettävään avustukseen syntyi toimivaltaisen viranomaisen tällaisen oikeuden tunnustamisesta tekemän pätevän päätöksen perusteella, mikä tuki Slovakian hallituksen kantaa, jonka mukaan viranomaisilla on harkintavaltaa kyseessä olevien etuuksien myöntämisessä.

38

Kuten julkisasiamies on ratkaisuehdotuksensa 42 kohdassa korostanut, tästä seuraa, että tämän tuomion 32 kohdassa mainitun ensimmäisen edellytyksen täyttymisen poissulkemiseksi kyseessä olevan etuuden edunsaajaa koskevan yksilöllisen tarveharkinnan on ennen kaikkea liityttävä etuutta koskevan oikeuden syntymiseen, mikä tuki Slovakian hallituksen kantaa, jonka mukaan viranomaisella on harkintavaltaa kyseessä olevien etuuksien myöntämisessä.

39

On todettava, että asianomaisen henkilön yksilöllisen tarpeen huomioon ottaminen mainitaan useaan otteeseen vammaispalvelulaissa ja erityisesti sen 8 c §:ssä ja 8 d §:ssä. Edunsaajan kotikunnan toimivallan osalta voidaan todeta, että muun muassa mainitulla 8 d §:llä myönnetty harkintavalta ei koske kuitenkaan oikeuden syntymistä henkilökohtaiseen apuun vaan sitä, miten kyseistä apua annetaan ja mikä on sen laajuus, ja kunnan on järjestettävä henkilökohtaista apua silloin, kun hakija on sen alueella asuva vaikeavammainen henkilö, kyseisen henkilön tuloista riippumatta. Pääasiassa vallitseva tilanne poikkeaa siis tilanteesta, joka johti 16.9.2015 annettuun tuomioon komissio v. Slovakia (C-433/13, EU:C:2015:602).

40

Näiden seikkojen perusteella on todettava, että ensimmäinen edellytys täyttyy pääasiassa.

41

Toisen edellytyksen osalta on tutkittava, liittyykö pääasiassa kyseessä oleva etuus johonkin asetuksen N:o 883/2004 3 artiklan 1 kohdassa nimenomaisesti mainittuun vakuutustapahtumaan.

42

Unionin tuomioistuin on tosin katsonut erityisesti hoitovakuutuksen osalta lähinnä, että hoidon tarpeeseen perustuvaa vakuutustapahtumaa koskevat etuudet on rinnastettava niille ominaisista erityispiirteistä huolimatta asetuksen N:o 883/2004 3 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuihin ”sairausetuuksiin” (ks. vastaavasti mm. tuomio 5.3.1998, Molenaar, C-160/96, EU:C:1998:84, 23–25 kohta; tuomio 30.6.2011, da Silva Martins, C-388/09, EU:C:2011:439, 40–45 kohta ja tuomio 1.2.2017, Tolley, C-430/15, EU:C:2017:74, 46 kohta).

43

Tällainen hoidon tarpeeseen perustuvan vakuutustapahtuman rinnastaminen sairauteen vakuutustapahtumana edellyttää kuitenkin sitä, että hoidon tarpeeseen perustuvan vakuutustapahtuman kattamiseksi tarkoitetuilla etuuksilla pyritään parantamaan sellaisten henkilöiden terveydentilaa ja elämänlaatua, jotka eivät selviä ilman ulkopuolista apua (ks. vastaavasti tuomio8.3.2001, Jauch, C-215/99, EU:C:2001:139, 28 kohta; tuomio 21.2.2006, Hosse, C-286/03, EU:C:2006:125, 38–44 kohta ja tuomio 30.6.2011, da Silva Martins, C-388/09, EU:C:2011:439, 45 kohta).

44

Näin on varsinkin silloin, kun kyse on – näiden järjestelmien rahoitustavasta riippumatta – henkilön sellaisista hoidon tarpeesta aiheutuvista kustannuksista vastaamisesta, jotka liittyvät ainakin samanaikaisesti henkilön saamaan hoitoon ja hänen jokapäiväisen elämänlaatunsa parantamiseen esimerkiksi varmistamalla hänelle välineiden tai kolmansien antaman avun korvaaminen (ks. mm. tuomio 5.3.1998, Molenaar, C-160/96, EU:C:1998:84, 23 kohta; tuomio 8.7.2004, Gaumain-Cerri ja Barth, C-502/01 ja C-31/02, EU:C:2004:413, 3, 21 ja 26 kohta sekä tuomio 12.7.2012, komissio v. Saksa, C-562/10, EU:C:2012:442, 46 kohta).

45

On myös katsottu, että hoidon tarpeeseen perustuvaa vakuutustapahtumaa koskevat etuudet ovat vain täydentäviä suhteessa ”perinteisiin” sairausetuuksiin, joita asetuksen N:o 883/2004 3 artiklan 1 kohdan a alakohta koskee suppeassa merkityksessä, eivätkä ne välttämättä ole näiden erottamaton osa (ks. mm. tuomio 30.6.2011, da Silva Martins, C-388/09, EU:C:2011:439, 47 kohta ja tuomio 1.2.2017, Tolley, C-430/15, EU:C:2017:74, 46 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

46

Kuten Suomen ja Ruotsin hallitukset korostavat kirjallisissa huomautuksissaan ja julkisasiamies ratkaisuehdotuksessaan, pääasiassa on todettava, ettei vammaispalvelulain mukaisella henkilökohtaisella avulla voida katsoa pyrittävän parantamaan edunsaajan vammaisuuteen liittyvää terveydentilaa.

47

Kyseisen lain 1 §:n mukaan näet lain tarkoituksena on edistää vammaisen henkilön edellytyksiä elää ja toimia muiden kanssa yhdenvertaisena yhteiskunnan jäsenenä sekä ehkäistä ja poistaa vammaisuuden aiheuttamia haittoja ja esteitä.

48

Vammaispalvelulain 8 c §:n mukaan on lisäksi niin, että henkilökohtaisen avun tarkoituksena on auttaa vaikeavammaista henkilöä toteuttamaan omia valintojaan, kun hän suorittaa kyseisessä pykälässä lueteltuja toimia, eli päivittäisissä toimissa, työssä ja opiskelussa, harrastuksissa, yhteiskunnallisessa osallistumisessa tai sosiaalisen vuorovaikutuksen ylläpitämisessä.

49

Kyseisen lain esitöistä ilmenee lopuksi, että sellaiset avun tarpeet, joiden tyydyttäminen edellyttää hoivaa, hoitoa tai valvontaa, on nimenomaisesti rajattu henkilökohtaisen avun ulkopuolelle.

50

Pääasiassa kyseessä olevan etuuden ei siis voida katsoa liittyvän mihinkään asetuksen N:o 883/2004 3 artiklan 1 kohdassa nimenomaisesti mainittuun vakuutustapahtumaan.

51

Tästä seuraa, että tämän tuomion 32 kohdassa tarkoitettu toinen edellytys ei ole täyttynyt. Pääasiassa kyseessä oleva etuus ei siis kuulu asetuksen N:o 883/2004 soveltamisalaan.

52

Edellä esitetyn perusteella ensimmäiseen kysymykseen on vastattava, että asetuksen N:o 883/2004 3 artiklan 1 kohdan a alakohtaa on tulkittava siten, että pääasiassa kyseessä olevan henkilökohtaisen avun kaltainen etuus, joka muodostuu muun muassa vaikeavammaisen henkilön päivittäisistä toimista aiheutuvista kustannuksista vastaamisesta siinä tarkoituksessa, että kyseinen henkilö, joka ei ole taloudellisesti aktiivinen, voi suorittaa korkeakouluopintoja, ei kuulu kyseisessä säännöksessä tarkoitetun sairausetuuden käsitteen alaan ja jää siis kyseisen asetuksen soveltamisalan ulkopuolelle.

53

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee toisella ja kolmannella kysymyksellään, jotka on esitetty siinä tilanteessa, että pääasiassa kyseessä olevaa henkilökohtaista apua ei voitaisi luonnehtia sairausetuuksiin kuuluvaksi eikä se näin ollen kuuluisi asetuksen N:o 883/2004 soveltamisalaan, lähinnä, ovatko SEUT 20 ja SEUT 21 artikla esteenä sille, että jäsenvaltiossa asuvan vaikeavammaisen henkilön kotikunta epää häneltä pääasiassa kyseessä olevan henkilökohtaisen avun kaltaisen etuuden siitä syystä, että hän oleskelee toisessa jäsenvaltiossa suorittaakseen siellä korkeakouluopintojaan.

54

Aluksi on huomautettava, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on todennut yhtäältä, että on selvää, että pääasian kantaja säilytti merkityksellisen kansallisen säännöstön nojalla kotipaikkansa Suomessa ja että hänen viikoittainen oleskelunsa Virossa hänen opintojensa yhteydessä on vain tilapäistä, koska hänen on tarkoitus palata kotikuntaansa aina viikonloppuisin. Toisaalta tuo sama tuomioistuin on täsmentänyt, että opiskelu, toisin kuin loma- ja työmatkat, ei kuulu hyväksyttäviin perusteisiin, jotka oikeuttavat asianomaisen henkilön saamaan pääasiassa kyseessä olevaa henkilökohtaista apua Suomen ulkopuolelle.

55

Näiden täsmennysten jälkeen on palautettava mieleen, että A:lla on Suomen kansalaisena SEUT 20 artiklan 1 kohdan nojalla unionin kansalaisen asema, joten hän voi vedota, myös sitä jäsenvaltiota vastaan, josta hän on lähtöisin, tällaiseen asemaan liittyviin oikeuksiin (ks. mm. tuomio 26.2.2015, Martens, C-359/13, EU:C:2015:118, 20 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

56

Kuten unionin tuomioistuin on useaan otteeseen todennut, unionin kansalaisen aseman tarkoituksena on olla jäsenvaltioiden kansalaisten perustavanlaatuinen asema, joka mahdollistaa sen, että näistä kansalaisista samassa tilanteessa olevat saavat perussopimuksen asiallisella soveltamisalalla osakseen saman oikeudellisen kohtelun kansalaisuudestaan riippumatta, jollei tätä koskevista nimenomaisesti määrätyistä poikkeuksista muuta johdu (ks. mm. tuomio 2.6.2016, Bogendorff von Wolffersdorff, C-438/14, EU:C:2016:401, 29 ja 30 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

57

Unionin oikeuden asialliseen soveltamisalaan kuuluvia tilanteita ovat muun muassa tilanteet, jotka koskevat perussopimuksissa taattujen perusvapauksien, erityisesti SEUT 21 artiklassa myönnetyn vapauden liikkua ja oleskella jäsenvaltioiden alueella, käyttämistä (ks. mm. tuomio 2.6.2016, Bogendorff von Wolffersdorff, C-438/14, EU:C:2016:401, 31 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

58

Unionin tuomioistuin on täsmentänyt tästä, että vaikka jäsenvaltiot ovat SEUT 165 artiklan 1 kohdan nojalla toimivaltaisia opetuksen sisällön ja koulutusjärjestelmiensä järjestämisen suhteen, niiden on käytettävä tätä toimivaltaa unionin oikeutta ja erityisesti niitä perussopimuksen määräyksiä noudattaen, jotka liittyvät vapauteen liikkua ja oleskella jäsenvaltioiden alueella, sellaisena kuin tämä vapaus myönnetään jokaiselle unionin kansalaiselle SEUT 21 artiklan 1 kohdassa (tuomio 26.2.2015, Martens, C-359/13, EU:C:2015:118, 23 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

59

Unionin oikeudessa ei myöskään aseteta jäsenvaltioille minkäänlaista velvollisuutta säätää opintotukijärjestelmästä jäsenvaltiossa tai sen ulkopuolella suoritettavia korkeakouluopintoja varten. Jos jäsenvaltio kuitenkin säätää tällaisesta järjestelmästä, jossa opiskelijat voivat saada tällaista opintotukea, sen on huolehdittava siitä, että näiden tukien myöntämistavat eivät luo perusteetonta rajoitusta mainitulle oikeudelle liikkua ja oleskella jäsenvaltioiden alueella (ks. mm. tuomio 26.2.2015, Martens, C-359/13, EU:C:2015:118, 24 kohta).

60

Vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenee myös, että kansallinen lainsäädäntö, jolla tietyt jäsenvaltion kansalaiset asetetaan huonompaan asemaan pelkästään sen vuoksi, että he ovat käyttäneet vapauttaan liikkua ja oleskella toisessa jäsenvaltiossa, on SEUT 21 artiklan 1 kohdassa jokaiselle unionin kansalaiselle tunnustettuja vapauksia koskeva rajoitus (tuomio 26.2.2015, Martens, C-359/13, EU:C:2015:118, 25 kohta).

61

Mahdollisuudet, jotka perussopimuksessa annetaan unionin kansalaisten liikkumisen osalta, eivät nimittäin saisi täyttä vaikutustaan, jos niiden käyttäminen voitaisiin tehdä jäsenvaltion kansalaiselle vähemmän houkuttelevaksi sillä tavalla, että hänen oleskelulleen jossain toisessa jäsenvaltiossa asetetaan esteitä hänen lähtövaltionsa lainsäädännössä, joka on hänelle epäedullinen pelkästään sen vuoksi, että hän on käyttänyt näitä mahdollisuuksiaan (ks. mm. tuomio 26.2.2015, Martens, C-359/13, EU:C:2015:118, 26 kohta).

62

Tällä seikalla on erityinen merkitys koulutuksen alalla, kun otetaan huomioon SEUT 6 artiklan e alakohdan ja SEUT 165 artiklan 2 kohdan toisen luetelmakohdan tavoitteet eli muun muassa opiskelijoiden ja opettajien liikkuvuuden edistäminen (ks. mm. tuomio 26.2.2015, Martens, C-359/13, EU:C:2015:118, 27 kohta).

63

Vaikka on totta, että pääasiassa kyseessä olevaa henkilökohtaista apua ei myönnetä yksinomaan opiskelua varten vaan vaikeavammaisten henkilöiden yhteiskunnallista ja taloudellista sopeutumista varten, jotta he voivat toteuttaa omia valintojaan, myös opiskelussa, tämän tuomion 55–62 kohdassa mainittua oikeuskäytäntöä voidaan kuitenkin soveltaa.

64

Nyt käsiteltävässä tapauksessa ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on todennut, että pääasian kantaja säilytti merkityksellisen kansallisen säännöstön nojalla kotipaikkansa Espoossa.

65

On selvää, että pääasiassa kyseessä oleva henkilökohtainen apu on evätty pelkästään sillä perusteella, että A – joka muuten täytti kaikki tämän avun saamisen muut edellytykset – valitsi korkeakouluopinnot muussa jäsenvaltiossa kuin Suomessa.

66

Tällaista epäämistä on pidettävä SEUT 21 artiklan 1 kohdassa jokaiselle unionin kansalaiselle tunnustetun jäsenvaltioiden alueella liikkumista ja oleskelua koskevan vapauden rajoituksena.

67

Tällainen rajoitus voi olla unionin oikeuden perusteella oikeutettu ainoastaan, jos se perustuu objektiivisiin, yleistä etua koskeviin ja kyseessä olevien henkilöiden kansalaisuudesta riippumattomiin syihin ja jos se on oikeassa suhteessa kansallisessa oikeudessa hyväksyttävästi tavoiteltuun päämäärään. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee, että toimenpide on oikeasuhteinen, kun sillä voidaan toteuttaa tavoiteltu päämäärä ja kun sillä ei ylitetä sitä, mikä on tarpeen tämän päämäärän saavuttamiseksi (ks. vastaavasti etenkin tuomio 26.2.2015, Martens, C-359/13, EU:C:2015:118, 34 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

68

Suomen hallitus katsoo kansallisen toimenpiteen oikeuttamisperusteesta, ettei mikään yleistä etua koskeva pakottava syy voi oikeuttaa pääasiassa kyseessä olevaa rajoitusta. Ruotsin hallitus sitä vastoin katsoo, että kunnalle kuuluvat pääasiassa kyseessä olevan henkilökohtaisen avun järjestämistapojen valvontavelvollisuudet ja tässä yhteydessä sosiaaliturvajärjestelmän taloudellisen tasapainon takaaminen oikeuttavat sen, että henkilökohtaista apua myönnetään vain Suomen alueelle. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin, joka viittaa 21.7.2011 annetun tuomion Stewart (C-503/09, EU:C:2011:500) 89 ja 90 kohtaan, mainitsee lisäksi ennakkoratkaisupyynnössään yleisen edun mukaisena tavoitteena, joka voi oikeuttaa tällaisen rajoituksen, vammaispalvelulain mukaisen henkilökohtaisen avun järjestelmän johdonmukaisuuden ja toimivuuden säilyttämisen sekä avun hakijan ja avun myöntämisen osalta toimivaltaisen jäsenvaltion välillä vallitsevan todellisen yhteyden varmistamisen.

69

Päämäärät, joita tavoitellaan kansallisella säännöstöllä, jolla pyritään varmistamaan, että nuoruuden lyhytaikaisen työkyvyttömyysetuuden hakijan ja toimivaltaisen jäsenvaltion välillä on tosiasiallinen yhteys, ja säilyttämään kansallisen sosiaaliturvajärjestelmän taloudellinen tasapaino, ovat tosin lähtökohtaisesti hyväksyttäviä päämääriä, joilla voidaan oikeuttaa SEUT 21 artiklan 1 kohdassa vahvistettujen vapaata liikkuvuutta ja oleskelua koskevien oikeuksien rajoitukset (tuomio 21.7.2011, Stewart, C-503/09, EU:C:2011:500, 90 kohta).

70

Unionin tuomioistuin päätteli kuitenkin, ettei työkyvyttömyysetuuden hakijan oleskelua koskevia edellytyksiä voitu oikeuttaa tämän tuomion edellisessä kohdassa mainituilla päämäärillä. Unionin tuomioistuin katsoi näet erityisesti, että vaikka kyseisen etuuden hakija asui muussa jäsenvaltiossa kuin asianomaisessa jäsenvaltiossa, voitiin osoittaa, että hänellä oli tosiasiallinen ja riittävä yhteys asianomaisen jäsenvaltion alueeseen, muilla tekijöillä kuin hakijan oleskelulla tämän jäsenvaltion alueella ennen hänen hakemuksensa jättämistä, kuten kyseisellä hakijalla olevilla suhteilla viimeksi mainitun jäsenvaltion sosiaaliturvajärjestelmään ja perhetilanteella (tuomio 21.7.2011, Stewart, C-503/09, EU:C:2011:500, 97–102, 104 ja 109 kohta).

71

Unionin tuomioistuin katsoi lisäksi, että tämä arviointi päti myös kansallisen sosiaaliturvajärjestelmän taloudellisen tasapainon takaamista koskevan päämäärän osalta, koska tarve osoittaa, että kyseessä olevan etuuden hakijan ja toimivaltaisen jäsenvaltion välillä on tosiasiallinen ja riittävä yhteys, mahdollisti sen, että viimeksi mainittu voi varmistua siitä, että kyseisen etuuden maksamiseen liittyvä taloudellinen rasite ei tule kohtuuttomaksi (tuomio 21.7.2011, Stewart, C-503/09, EU:C:2011:500, 103 kohta).

72

Tällaista päätelmää voidaan soveltaa tilanteessa, jossa A on pääasiassa. On näet yhtäältä selvää, että – kuten tämän tuomion 54 kohdassa on huomautettu – A säilytti kotipaikkansa Espoossa, jossa hän teki henkilökohtaista apua koskevan hakemuksensa, ja että hän palaa sinne viikoittain Virossa opiskelunsa aikana.

73

Ei siis voida pätevästi väittää, että tämä kunta voisi kohdata erityisiä vaikeuksia tämän avun myöntämisedellytysten sekä järjestämis- ja myöntämistapojen valvonnassa.

74

Unionin tuomioistuimen käytössä olevasta asiakirja-aineistosta ei ilmene myöskään mitään tietoja siitä, minkä tyyppiset esteet haittaisivat sitä valvontaa, jota kunta kohdistaa pääasiassa kyseessä olevan kaltaisessa tilanteessa myönnetyn henkilökohtaisen avun käytön edellytysten noudattamiseen, enemmän kuin siinä Suomen lainsäädännössä sallitussa tilanteessa, jossa Suomessa asuva henkilö käyttää Suomen ulkopuolella samanlaista henkilökohtaista apua työ- tai lomamatkalla.

75

Tässä asiayhteydessä on julkisasiamiehen ratkaisuehdotuksessaan esittämän epäilyn tavoin korostettava sitä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mainitsemaa seikkaa, että pääasiassa kyseessä olevaa henkilökohtaista apua voidaan myöntää edelleen, kun asianomainen henkilö suorittaa korkeakouluopintoja hänen kotikunnastaan mahdollisesti kaukana olevassa suomalaisessa kunnassa, sillä kyseisen kunnan mahdollisuudet valvoa tämän avun käyttöä tällaisessa tilanteessa eivät ole paljon paremmat kuin pääasiassa kyseessä olevan kaltaisessa tilanteessa, jossa A suorittaa opintojaan tosin Suomen ulkopuolella mutta sen raja-alueella ja palaa joka viikonloppu kotikuntaansa Suomessa.

76

Unionin tuomioistuimen käytössä olevasta asiakirja-aineistosta ilmenee toisaalta, että Suomen hallitus on täsmentänyt, ettei sen tiedossa ole tällä hetkellä seikkoja, joiden perusteella voitaisiin arvioida, että henkilökohtaisen avun myöntäminen pääasiassa kyseessä olevan kaltaisissa tapauksissa järkyttäisi kansallisen sosiaaliturvajärjestelmän tasapainoa.

77

Pääasiassa kyseessä olevan kaltaisissa olosuhteissa mikään ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen ja Ruotsin hallituksen esiin tuoma päämäärä ei siis voi oikeuttaa A:n kaltaisen unionin kansalaisen liikkumis- ja oleskeluvapauden rajoitusta.

78

Näissä olosuhteissa ei ole tarpeen lausua ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen niin ikään pyytämästä vammaisten henkilöiden oikeuksia koskevan yleissopimuksen 19 artiklan tulkinnasta, koska se ei voi muuttaa toiseen ja kolmanteen kysymykseen annettavaa vastausta.

79

Edellä esitetyn perusteella toiseen ja kolmanteen kysymykseen on vastattava, että SEUT 20 ja SEUT 21 artikla ovat esteenä sille, että jäsenvaltiossa asuvan vaikeavammaisen henkilön kotikunta kieltäytyy myöntämästä hänelle pääasiassa kyseessä olevan henkilökohtaisen avun kaltaista etuutta siitä syystä, että hän oleskelee toisessa jäsenvaltiossa suorittaakseen siellä korkeakouluopintojaan.

80

Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.

Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (viides jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:

Da Cruz Vilaça

Levits

Borg Barthet

Berger

Biltgen

Julistettiin Luxemburgissa 25 päivänä heinäkuuta 2018.

A. Calot Escobar

kirjaaja

J. L. da Cruz Vilaça

jaoston puheenjohtaja