Available languages

Taxonomy tags

Info

References in this case

Share

Highlight in text

Go

Preliminär utgåva

FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT

GERARD HOGAN

föredraget den 11 juli 2019(1)

Förenade målen C-398/18 och C-428/18

Antonio Bocero Torrico (C-398/18)

Jörg Paul Konrad Fritz Bode (C-428/18)

mot

Instituto Nacional de la Seguridad Social,

Tesorería General de la Seguridad Social

(begäran om förhandsavgörande från Tribunal Superior de Justicia de Galicia (Överdomstolen i den autonoma regionen Galicien, Spanien))

”Begäran om förhandsavgörande – Social trygghet för migrerande arbetstagare – Förordning (EG) nr 883/2004 – Artikel 5 – Förtida förmån vid ålderdom – Kravet att den förtida förmånen vid ålderdom som ska erhållas är högre än minimiförmånen vid ålderdom när personen fyller 65 år – Metod för att beräkna minimibeloppet – Nationell lagstiftning som endast beaktar förmåner från den behöriga medlemsstaten – Underlåtenhet att beakta förmåner från en annan medlemsstat – Kravet på likabehandling av förmåner”






I.       Inledning

1.        Besluten att begära förhandsavgörande, vilka ingavs till domstolens kansli den 15 juni 2018 (mål C-398/18) respektive den 28 juni 2018 (mål C-428/18), avser tolkningen av unionsrätten, i synnerhet artikel 48 FEUF samt artiklarna 5 och 6 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 883/2004 av den 29 april 2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen.(2)

2.        Tribunal Superior de Justicia de Galicia, (Överdomstolen i den autonoma regionen Galicien, Spanien) har ställt sin fråga för att få klarhet i huruvida artikel 48 FEUF utgör hinder för en nationell bestämmelse som, för att avgöra huruvida en person har rätt till en förtida förmån vid ålderdom, bland annat föreskriver att det förmånsbelopp som ska erhållas ska vara högre än den minimiförmån vid ålderdom som personen i fråga skulle vara berättigad till enligt samma lagstiftning med hänsyn till personens familjesituation när vederbörande fyller 65 år. Därvid tar den spanska lagstiftningen i synnerhet endast hänsyn till den förmån vid ålderdom som betalas ut av medlemsstaten, utan att motsvarande förmåner som personen i fråga skulle kunna få från en eller flera andra medlemsstater räknas in.

3.        Den ena begäran har framställts i ett mål mellan, å ena sidan, Antonio Bocero Torrico och, å andra sidan, Instituto Nacional de la Seguridad Social (Nationella myndigheten för social trygghet) (nedan kallad INSS) och Tesorería General de la Seguridad Social (Allmänna socialförsäkringskassan) (nedan kallad TGSS) (mål C-398/18), och den andra i ett mål mellan, å ena sidan, Jörg Paul Konrad Fritz Bode och, å andra sidan, INSS och TGSS (mål C-428/18).

4.        Det ska noteras att det i artikel 48 FEUF föreskrivs att Europaparlamentet och Europeiska unionens råd ska besluta om ”sådana åtgärder inom den sociala trygghetens område som är nödvändiga för att genomföra fri rörlighet för arbetstagare” genom att bland annat införa ett system som tillförsäkrar migrerande arbetstagare att ”alla perioder som beaktas enligt lagstiftningen i de olika länderna läggs samman”.(3) Det nuvarande systemet för sammanläggning av perioder finns i förordning nr 883/2004. I det avseendet föreskriver artikel 6 i förordning nr 883/2004 att försäkrings-, anställnings- eller bosättningsperioder eller perioder som egenföretagare ska läggas samman, och artiklarna 52 och 58 i denna förordning innehåller bestämmelser om beräkning av förmåner vid ålderdom och minimiförmåner vid ålderdom om en person har fullgjort försäkrings- eller bosättningsperioder i mer än en medlemsstat.

5.        Även om begäran om förhandsavgörande uttryckligen hänvisar till artikel 48 FEUF, anser jag att svaret på den fråga som ställts finns i artikel 5 i förordning nr 883/2004, vari föreskrivs principen om likabehandling av förmåner, inkomster och omständigheter, vilken följer av domstolens praxis.

II.     Tillämpliga bestämmelser

A.      Unionsrätt

6.        I skälen 9, 10, 11 och 12 i förordning nr 883/2004 anges följande:

”(9) Domstolen har vid flera tillfällen yttrat sig om möjligheten till likabehandling av förmåner, inkomster och omständigheter. Denna princip bör uttryckligen antas och utvecklas, samtidigt som innehållet och andan i rättsliga avgöranden efterlevs.

(10) Principen att behandla vissa omständigheter eller händelser som har inträffat inom en annan medlemsstats territorium som om dessa hade tilldragit sig inom territoriet i den medlemsstat vars lagstiftning är tillämplig, bör emellertid inte inkräkta på principen om sammanläggning av sådana försäkrings- eller anställningsperioder, perioder som egenföretagare eller bosättningsperioder som har fullgjorts enligt en annan medlemsstats lagstiftning med sådana som har fullgjorts enligt den behöriga medlemsstatens lagstiftning. Perioder som har fullgjorts enligt en annan medlemsstats lagstiftning bör därför beaktas endast genom att principen om sammanläggning av perioder tillämpas.

(11) Likställande av omständigheter eller händelser som inträffar i en medlemsstat kan på intet sätt göra en annan medlemsstat behörig eller dess lagstiftning tillämplig.

(12) Med tanke på proportionaliteten bör man se till att principen om likställande av omständigheter eller händelser inte leder till följder som inte är berättigade objektivt sett eller till att förmåner av samma slag sammanträffar för samma period.”

7.        I artikel 3 i förordning nr 883/2004, med rubriken ”Sakområden”, föreskrivs följande:

”1.      Denna förordning skall tillämpas på all lagstiftning om de grenar av den sociala tryggheten som rör

…

d)      förmåner vid ålderdom,

…”

8.        I artikel 5 i förordningen, med rubriken ”Likvärdiga förmåner, inkomster, omständigheter eller händelser”, föreskrivs följande:

”Om inte annat följer av denna förordning och med beaktande av de särskilda tillämpningsbestämmelserna skall följande gälla:

a)      Om enligt den behöriga medlemsstatens lagstiftning förmånerna från det sociala trygghetssystemet eller andra inkomster har vissa rättsverkningar, skall de relevanta bestämmelserna i den lagstiftningen också tillämpas på motsvarande förmåner som förvärvats enligt en annan medlemsstats lagstiftning, eller på inkomster som förvärvats i en annan medlemsstat.

b)      Om enligt den behöriga medlemsstatens lagstiftning rättsverkningar uppstår genom vissa omständigheter eller händelser, skall den medlemsstaten beakta liknande omständigheter eller händelser som inträffar inom en annan medlemsstats territorium som om dessa hade inträffat inom det egna territoriet.”

9.        I artikel 6 i förordning nr 883/2004, med rubriken ”Sammanläggning av perioder”, föreskrivs följande:

”Om inte annat följer av denna förordning, skall den behöriga institutionen i en medlemsstat enligt vars lagstiftning

–        erhållande, bibehållande eller återfående av rätt till förmåner,

–        täckning genom annan lagstiftning, eller

–        tillgång till eller undantag från obligatorisk eller frivillig försäkring eller frivillig fortsättningsförsäkring,

villkoras av att försäkrings-, anställnings- eller bosättningsperioder [eller perioder som egenföretagare] har fullgjorts, i nödvändig utsträckning beakta perioder som har fullgjorts enligt lagstiftningen i en annan medlemsstat som om de vore perioder som fullgjorts enligt den lagstiftning som institutionen tillämpar.”

10.      Artikel 52 i förordningen har rubriken ”Beviljande av förmåner”, och i artikel 52.1 föreskrivs följande:

”1.      Den behöriga institutionen skall beräkna det förmånsbelopp som skall utbetalas

a)      enligt den lagstiftning som den tillämpar, endast om villkoren för rätt till förmåner uteslutande har uppfyllts enligt nationell lagstiftning (oberoende förmån),

b)      genom att beräkna ett teoretiskt belopp och därefter ett faktiskt belopp (pro-rata beräknad förmån) enligt följande:

i)      Det teoretiska förmånsbeloppet är lika med den förmån som den berörda personen skulle kunna göra anspråk på, om alla de försäkrings- och/eller bosättningsperioder som har fullgjorts enligt lagstiftningen i de andra medlemsstaterna hade fullgjorts enligt den lagstiftning institutionen tillämpar vid den tidpunkt då förmånen beviljas. Om förmånsbeloppet enligt denna lagstiftning inte är avhängigt av de fullgjorda periodernas längd, skall detta belopp betraktas som teoretiskt belopp.

ii)      Den behöriga institutionen skall därefter fastställa den pro-rata beräknade förmånens faktiska belopp genom att på det teoretiska beloppet tillämpa kvoten mellan längden på de perioder som har fullgjorts innan försäkringsfallet inträffar enligt den lagstiftning som institutionen tillämpar och den totala längden på de perioder som har fullgjorts enligt lagstiftningen i alla berörda medlemsstater innan försäkringsfallet inträffar.”

11.      I artikel 58 i förordningen, med rubriken ”Beviljande av ett tillägg”, föreskrivs följande:

”1. En förmånstagare på vilken detta kapitel är tillämpligt får, i den medlemsstat där denne är bosatt och enligt vars lagstiftning en förmån utges till honom, inte tilldelas ett lägre förmånsbelopp än det minimibelopp som har fastställts enligt denna lagstiftning för en försäkrings- eller bosättningsperiod som motsvarar alla de försäkringsperioder som enligt detta kapitel har beaktats för utbetalningen.

2. Den behöriga institutionen i den medlemsstaten skall under hela den tid personen är bosatt inom statens territorium betala ut ett tillägg till denne motsvarande skillnaden mellan det totala förmånsbelopp som skall utbetalas enligt detta kapitel och minimibeloppet.”

B.      Spansk rätt

12.      I artikel 208 i Ley General de la Seguridad Social (den allmänna lagen om socialförsäkring), enligt den konsoliderade version som antogs genom Real Decreto Legislativo 8/2015 (kungligt lagstiftningsdekret 8/2015) av den 30 oktober 2015(4), föreskrevs följande i den lydelse som gällde när sökanden gav in sin ansökan:

”1.      För att vara berättigad till förtidspension måste sökanden uppfylla följande villkor:

a)      Ha uppnått en ålder som är högst två år lägre än den ålder som är tillämplig i varje enskilt fall enligt artikel 205.1 a. I detta sammanhang ska de nedsättningskoefficienter som avses i artikel 206 inte vara tillämpliga.

b)      Styrka att en avgiftsperiod på minst 35 år har fullgjorts …

c)      När de allmänna och särskilda villkoren för den här typen av pension är uppfyllda, måste det pensionsbelopp som ska erhållas vara högre än det minimibelopp som sökanden skulle vara berättigad till med hänsyn till hans eller hennes familjesituation då han eller hon fyller 65 år. I annat fall är sökanden inte berättigad till en sådan förtidspension.

2.      När en person är berättigad till förtidspension enligt denna artikel, ska pensionen sänkas genom att för varje kvartal eller del av kvartal som återstår då försäkringsfallet inträffar fram till dess att arbetstagaren uppnår den lagstadgade pensionsålder som i varje enskilt fall följer av tillämpningen av artikel 205.1 a, tillämpa följande koefficienter beroende på hur lång avgiftsperiod som styrkts:

…

Den lagstadgade pensionsåldern ska i det här sammanhanget anses vara den ålder som skulle ha varit arbetstagarens pensionsålder om denne hade fortsatt att betala avgifter mellan den tidpunkt då försäkringsfallet inträffar och den tidpunkt då arbetstagaren uppnår den lagstadgade pensionsålder som i varje enskilt fall är tillämplig enligt artikel 205.1 a.

Vid beräkningen av avgiftsperioderna ska hela perioder räknas. En del av en period ska inte likställas med en period.”

13.      I artikel 14.3 i Real Decreto 1170/2015, de 29 de diciembre, sobre revalorización de pensiones del sistema de seguridad social y de otras prestaciones sociales públicas para el ejercicio 2016 (kungligt dekret 1170/2015 av den 29 december 2015 om uppräkning av pensioner från socialförsäkringssystemet och av andra offentliga socialförsäkringsförmåner för år 2016)(5) föreskrivs följande:

”Om summan av de pensionsbelopp som har tillerkänts med stöd av ett bilateralt eller multilateralt avtal om social trygghet, enligt såväl den spanska som den utländska lagstiftningen, efter att bestämmelserna i föregående punkt har tillämpats understiger det minimibelopp för pensionen i fråga som vid varje tidpunkt gäller i Spanien, ska förmånstagaren – under förutsättning att han eller hon är bosatt inom landet och uppfyller villkoren i de allmänna bestämmelserna – tillförsäkras mellanskillnaden mellan summan av de spanska och utländska pensioner han eller hon tillerkänts och detta minimibelopp.

För pensioner som tillerkänts med stöd av gemenskapens förordningar om social trygghet, ska bestämmelserna i artikel 50 i rådets förordning (EEG) nr 1408/1971 av den 14 juni 1971 om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjemedlemmar flyttar inom gemenskapen, och artikel 58 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 883/2004 av den 29 april 2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen tillämpas.

…”

III.  Målen vid den nationella domstolen och tolkningsfrågan

14.      Antonio Bocero Torrico, som är född den 15 december 1953, omfattas av det spanska socialförsäkringssystemet. Den 16 december 2016 ansökte han hos de spanska socialförsäkringsmyndigheterna om en förtida förmån vid ålderdom. Ansökan avslogs av INSS genom beslut av den 9 november 2016, på grund av att den resulterande förmånen inte skulle nå upp till den minimiförmån vid ålderdom som personen i fråga skulle vara berättigad till på grund av sin familjesituation då han fyller 65 år. Antonio Bocero Torrico begärde att beslutet skulle omprövas. I beslut av den 25 april 2017 slogs det slutligen fast att det inte fanns skäl att ändra det tidigare beslutet.(6)

15.      Antonio Bocero Torrico har betalat avgifter under en period på sammanlagt 16 637 dagar, varav 9 947 dagar hänför sig till Spanien och 6 690 dagar hänför sig till Tyskland. Han beviljades en förmån vid ålderdom i Tyskland på 507,35 euro. Den förtida förmån vid ålderdom som han skulle vara berättigad till i Spanien skulle uppgå till 530,15 euro, till följd av tillämpningen av en korrigeringskoefficient för ålder på 88 procent av beräkningsgrunden 773,75 euro, beräknad med en andel på 76,86 procent för Spanien.

16.      Jörg Paul Konrad Fritz Bode, som är född den 4 juni 1952, omfattas av det spanska socialförsäkringssystemet. Den 31 maj 2015 ansökte han hos de spanska socialförsäkringsmyndigheterna om en förtida förmån vid ålderdom. Ansökan avslogs av INSS genom beslut av den 26 augusti 2015, på grund av att den resulterande förmånen inte skulle nå upp till nivån för den minimipension som personen i fråga skulle vara berättigad till på grund av sin familjesituation då han fyllde 65 år.

17.      Jörg Paul Konrad Fritz Bode har betalat avgifter under en period på sammanlagt 16 725 dagar, varav i Spanien under 2 282 dagar och i Tyskland under 14 443 dagar. Han beviljades ålderspension i Tyskland med ett faktiskt belopp på 1 185,22 euro. Den förtida förmån vid ålderdom som han skulle vara berättigad till i Spanien skulle uppgå till 206,60 euro, till följd av tillämpningen av en korrigeringskoefficient för ålder på 87 procent av beräkningsgrunden 1 357,80 euro per månad, och beräknad med en andel på 17,49 procent som skulle betalas av Spanien.

18.      Minimiförmånen vid ålderdom i Spanien uppgick år 2016 till 784, 90 euro för personer över 65 år som har en make eller maka att försörja.

19.      Antonio Bocero Torrico och Jörg Paul Konrad Fritz Bode väckte talan vid Juzgado de lo Social (Arbetsdomstolen)(7) mot INSS och TGSS och yrkade att nämnda domstol skulle fastställa att de var berättigade till en förtida förmån vid ålderdom från och med den 1 januari 2017 respektive den 1 juli 2015.

20.      Juzgado de lo Social (Arbetsdomstolen) slog i båda målen fast att enligt den nationella lagstiftningen måste det belopp som ska uppbäras som förtida förmån vid ålderdom vara högre än den minimiförmån vid ålderdom som personen i fråga skulle vara berättigad till med hänsyn till sin familjesituation när han fyller 65 år. Nämnda domstol ansåg att den förmån vid ålderdom som ska uppbäras är det belopp som motsvarar den spanska pro-rata beräknade förmånen vid ålderdom, eftersom det är den förmån vid ålderdom som förmånstagaren faktiskt kommer att få från Spanien, till skillnad från andra medlemsstater. Nämnda domstol godtog således de argument som hade anförts av INSS på grundval av syftet med den nationella lagstiftningen, nämligen att undvika att behöva betala ut tillägg upp till det lagstadgade minimibeloppet för förtida förmåner vid ålderdom för personer som ännu inte har uppnått den lagstadgade pensionsåldern, och följaktligen kunna hålla kvar dem på arbetsmarknaden.

21.      Antonio Bocero Torricos och Jörg Paul Konrad Fritz Bodes talan ogillades således genom dom av den 6 oktober 2017 respektive av den 15 november 2017.

22.      Antonio Bocero Torrico och Jörg Paul Konrad Fritz Bode överklagade dessa domar den 3 respektive den 7 november 2017.

23.      Den hänskjutande domstolen anser att Antonio Bocero Torrico och Jörg Paul Konrad Fritz Bode inte utgör någon belastning för det spanska socialförsäkringssystemet, eftersom det aldrig kommer att betalas ut något tillägg till deras förtida förmån vid ålderdom för att nå upp till minimiförmånen vid ålderdom. Skälet är att de även uppbär en förmån vid ålderdom från Tyskland och när de båda faktiska förmånerna vid ålderdom läggs samman överstiger beloppet den spanska minimiförmånen vid ålderdom. Enligt den hänskjutande domstolen tillåter artikel 14.3 i kungligt dekret 1170/2015, vilken hänvisar till artikel 58 i förordning nr 883/2004, enbart att mellanskillnaden mellan summan av de förmåner som ska betalas ut enligt unionens förordningar och minimiförmånerna vid ålderdom i Spanien betalas ut. Om de med andra ord beviljades den förtida förmånen vid ålderdom, skulle de således vara skyldiga att räkna in de två förmåner som de faktiskt uppbär i Spanien och Tyskland, vilket innebär att de inte skulle vara berättigade till något tillägg för att nå upp till minimibeloppet.

24.      Den hänskjutande domstolen anser att om man jämför en arbetstagare som inte har migrerat och som uppbär en förtida förmån vid ålderdom från Spanien som uppgår till 1 193,38 euro(8) med en arbetstagare som har migrerat och som uppbär samma belopp från två eller flera medlemsstater, kan det konstateras att den migrerande arbetstagaren missgynnas och diskrimineras på grund av att han har flyttat till andra medlemsstater (i det här fallet Tyskland), vilket har hindrat honom från att få tillgång till den förtida förmån vid ålderdom som en arbetstagare som inte har migrerat skulle vara berättigad till. Nämnda domstol anser således att hänvisningen till ”det pensionsbelopp som ska erhållas” i artikel 208.1 c i den allmänna lagen om socialförsäkring ska tolkas så, att den avser totalsumman av den faktiska förmån vid ålderdom som erhålls från Spanien och den faktiska förmån vid ålderdom som erhålls från Tyskland. Den hänskjutande domstolen anser även att ett sådant synsätt vore förenligt med syftet med bestämmelsen, nämligen att Spanien inte ska behöva komplettera pensionen upp till den lagstadgade miniminivån. Såsom redan har angetts ska det dock hållas i minnet att med avseende på rätten till ett tillägg för att nå upp till miniminivån måste, enligt den spanska lagstiftningen och unionslagstiftningen, summan av de båda förmånerna beaktas.

25.      Mot denna bakgrund beslutade Tribunal Superior de Justicia de Galicia (Överdomstolen i den autonoma regionen Galicien) att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfråga till EU-domstolen:

”Ska artikel 48 FEUF tolkas så, att den utgör hinder för en nationell bestämmelse som föreskriver som villkor för att förtidspension ska beviljas att det pensionsbelopp som ska erhållas är högre än den minimipension som personen i fråga skulle vara berättigad till enligt samma nationella lagstiftning, varvid den ’pension som ska erhållas’ tolkas som den faktiska pension som enbart ska erhållas från den behöriga medlemsstaten (i det här fallet Spanien), utan att den faktiska pension som personen skulle kunna erhålla på grund av en annan förmån av samma art som ska betalas av en eller flera andra medlemsstater räknas in?”

IV.     Förfarandet vid domstolen

26.      Skriftliga yttranden har ingetts av Antonio Bocero Torrico, Jörg Paul Konrad Fritz Bode, INSS, Konungariket Spanien och kommissionen, och samtliga dessa yttrade sig muntligen vid förhandlingen den 2 maj 2019.

V.       Yttranden som har avgetts till domstolen

27.      Antonio Bocero Torrico och Jörg Paul Konrad Fritz Bode har hävdat att nationella bestämmelser som gör tillgången till en förtida förmån vid ålderdom avhängig av den pro-rata beräknade förmånens belopp som den behöriga institutionen ska betala ut med avseende på avgifter som erlagts enligt dess lagstiftning strider mot unionsrätten. Sådana bestämmelser gör tillgången till förmånen avhängig av de avgifter som betalats i en enda medlemsstat, vilket gör unionsrättens regler och principer om fri rörlighet och sammanläggning av försäkringsperioder verkningslösa, i synnerhet de som avser sammanläggning av försäkringsperioder i syfte att få tillgång till förmåner vid ålderdom i artiklarna 45 FEUF och 48 FEUF samt artiklarna 6, 50, 51, 52.1 b och 58 i förordning nr 883/2004.

28.      Antonio Bocero Torrico och Jörg Paul Konrad Fritz Bode anser att ”det pensionsbelopp som ska erhållas” vilket åsyftas i artikel 208.1 c i den allmänna lagen om socialförsäkring ska likställas med det teoretiska förmånsbelopp som definieras i artikel 52.1 b i) i förordning nr 883/2004, eftersom det leder till att en migrerade arbetstagare likställs med en nationell arbetstagare i samma situation som inte har migrerat. De har i andra hand hävdat att dessa ord ska i enlighet med artikel 5 a i förordning nr 883/2004 tolkas som att de syftar på summan av de pro-rata beräknade förmånerna som har erhållits av den berörda personen från två eller flera medlemsstater för samtliga försäkringsperioder som beaktats med avseende på tillgång till och beräkning av den förtida förmånen vid ålderdom i Spanien. De har dock noterat att det finns två nackdelar med detta synsätt. För det första gör det att tillgången till den förtida förmånen vid ålderdom i Spanien blir avhängig av det belopp som följer av fastställandet av rätten till förmån i två eller flera medlemsstater i enlighet med artikel 52.1 b ii) i förordning nr 883/2004, oavsett vilket förmånsbelopp som den berörda personen skulle ha varit berättigad till i Spanien om alla försäkringsperioder hade fullgjorts enligt spansk lagstiftning. För det andra gör det att tillgången till en förtida förmån vid ålderdom i en medlemsstat blir avhängig av tillgången till och uppbärandet av en förtida förmån vid ålderdom i en annan stat, utan beaktande av den omständigheten att förtidspension inte föreskrivs i alla medlemsstaters lagstiftning och inte regleras på samma sätt i de stater som föreskriver en möjlighet att erhålla en förtida förmån vid ålderdom.

29.      INSS har hävdat att i enlighet med den nya administrativa ståndpunkten 3/2018 av den 13 februari 2018 är det villkor som uppställs i artikel 208.1 c i den allmänna lagen om socialförsäkring uppfyllt förutsatt, för det första, att det teoretiska förmånsbeloppet(9) är högre än den spanska minimiförmånen vid ålderdom och, för det andra, att summan av det spanska förmånsbeloppet och förmånsbeloppet från en eller flera stater är högre än den spanska minimiförmånen vid ålderdom. INSS är av den uppfattningen att om det teoretiska förmånsbeloppet är högre än den spanska minimiförmånen vid ålderdom, ska ett tillägg enligt artikel 14.2 i kungligt dekret 1170/2015 för att säkerställa ett belopp som är lika med minimiförmånen vid ålderdom inte betalas ut. Om vidare summan av det spanska förmånsbeloppet och förmånsbeloppet från en eller flera stater är högre än den spanska minimiförmånen vid ålderdom, så ska ett tillägg enligt artikel 14.3 inte betalas ut. INSS anser därför att det, för att besvara den hänskjutande domstolens fråga, ska tas hänsyn till den teoretiska förmån som beräknas genom att lägga samma perioder i enlighet med artiklarna 5, 6, 51 och 52 i förordning nr 883/2004.

30.      Konungariket Spanien anser att förordning nr 883/2004 inte kräver att medlemsstaterna ska betala ut tillägg till den pro-rata beräknade förmån som en medlemsstat är skyldig att utge, motsvarande en förtida förmån vid ålderdom för att nå upp till den minimipension som betalas ut i den medlemsstaten vid 65 års ålder, eftersom detta skulle medföra diskriminering av de arbetstagare som inte har varit försäkrade i Spanien under hela perioden. Konungariket Spanien har framhållit den omständigheten att de avgifter som Antonio Bocero Torrico och Jörg Paul Konrad Fritz Bode hade betalat i Tyskland beaktades av INSS i enlighet med artikel 52 i förordning nr 883/2004 vid beräkningen av deras förtida förmån vid ålderdom. Det föreskrivs dock inte i förordning nr 883/2004 att deras tyska förmåner ska läggas till för att uppfylla kravet i artikel 208.1 c i den allmänna lagen om socialförsäkring, och det skulle leda till en snedvridning av spansk socialförsäkringsrätt.

31.      Konungariket Spanien har även bekräftat att de båda villkor som uppställs i den nya administrativa ståndpunkten 3/2018 är tillämpliga på Antonio Bocero Torricos och Jörg Paul Konrad Fritz Bodes ansökningar om en förtida förmån vid ålderdom.

32.      Kommissionen anser att Antonio Bocero Torricos och Jörg Paul Konrad Fritz Bodes ansökningar om en förtida förmån vid ålderdom ska bedömas mot bakgrund av principen om likabehandling av förmåner, inkomster, omständigheter eller händelser, vilken föreskrivs i artikel 5 a i förordning nr 883/2004, såsom den har tolkats mot bakgrund av artiklarna 45 och 48 FEUF. Hänvisningen i den spanska lagstiftningen till ”det pensionsbelopp som ska erhållas” ska således tolkas som en hänvisning till summan av de aktuella spanska och tyska förmånerna vilka utgör likvärdiga förmåner i den mening som avses i denna bestämmelse.

VI.     Bedömning

33.      För att på ett ändamålsenligt sätt besvara den nationella domstolens fråga, ska det inledningsvis påpekas att förordning nr 883/2004 inte innebär att det inrättas ett gemensamt system för social trygghet, utan de skilda nationella systemen får bestå och förordningen har som enda syfte att säkerställa samordning mellan de nationella systemen. Enligt fast rättspraxis har medlemsstaterna således kvar sin befogenhet att reglera sina system för social trygghet. I avsaknad av en harmonisering på unionsnivå ankommer det följaktligen på lagstiftaren i varje medlemsstat att bestämma bland annat villkoren för rätten till förmåner. Vid utövandet av denna befogenhet ska medlemsstaterna likväl iaktta unionsrätten, i synnerhet bestämmelserna i EUF-fördraget om rätten för varje unionsmedborgare att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier.(10) Personer som utövar denna rätt till fri rörlighet får inte i lagstiftningshänseende missgynnas på grund av att de har utövat denna rättighet.

34.      Det står i princip en medlemsstat fritt att föreskriva en rätt till en minimiålderspension(11) och att uppställa villkor för att en person ska åtnjuta en förtida förmån vid ålderdom, under förutsättning att sådana villkor inte utgör ett hinder för den fria rörligheten för arbetstagare i den mening som avses i artikel 45 FEUF. Jag anser därför att det i princip står en medlemsstat fritt att, såsom i förevarande mål, göra beviljandet av en förtida förmån vid ålderdom avhängigt av att en person uppnår en viss ålder, att personen har betalat avgifter under ett visst antal år och är berättigad till en förmån som är högre än minimiförmånen vid ålderdom i den medlemsstaten.(12)

35.      Det förefaller faktiskt som om de tre villkor som uppställs i artikel 208.1 i den allmänna lagen om socialförsäkring inte i sig har ifrågasatts i målet vid den hänskjutande domstolen. Vad som ifrågasätts är snarare det sätt på vilket det tredje villkoret i artikel 208.1(13) i den nationella lagstiftningen tillämpas(14) på sådana personer som Antonio Bocero Torrico och Jörg Paul Konrad Fritz Bode, vilka har utövat sin rätt till fri rörlighet.

36.      I de yttranden som har avgetts till domstolen råder det klart delade meningar om huruvida artikel 5 och/eller artikel 6 i förordning nr 883/2004 är tillämpliga på de aktuella omständigheterna i målet vid den nationella domstolen.

37.      Det framgår av fast rättspraxis(15) att erhållandet av rätten till en förmån vid ålderdom omfattas av artikel 6 i förordning nr 883/2004.(16) Reglerna för beräkning av förmånsbeloppet fastställs däremot i artikel 52 och följande artiklar i nämnda förordning.(17)

38.      I artikel 6 i förordning nr 883/2004 genomförs principen om sammanläggning av försäkrings-, bosättnings- eller anställningsperioder eller perioder som egenföretagare som fastställs i artikel 48 FEUF(18) genom att bland annat föreskriva att när erhållande av rätt till förmåner enligt en medlemsstats lagstiftning villkoras av att försäkrings-, anställnings- eller bosättningsperioder eller perioder som egenföretagare har fullgjorts, ska den behöriga institutionen i den medlemsstaten beakta sådana perioder som har fullgjorts enligt lagstiftningen i en annan medlemsstat som om de hade fullgjorts enligt den lagstiftning som institutionen tillämpar. Med andra ord ska de perioder som har fullgjorts i olika medlemsstater läggas ihop.(19)

39.      Vad beträffar förmåner vid ålderdom, föreskrivs det i artikel 52.1 b i) i förordning nr 883/2004 att den behöriga institutionen ska beräkna det teoretiska förmånsbeloppet som den berörda personen har rätt till som om alla de försäkrings- och/eller bosättningsperioder som personen har fullgjort i olika medlemsstater hade fullgjorts i den behöriga institutionens medlemsstat. Den behöriga institutionen ska sedan, enligt artikel 52.1 b ii) i nämnda förordning, fastställa förmånens faktiska belopp på grundval av det teoretiska beloppet, enligt kvoten mellan längden på de försäkrings- och/eller bosättningsperioder som har fullgjorts i den behöriga institutionens medlemsstat och den totala längden på de försäkrings- och/eller bosättningsperioder som har fullgjorts i de olika medlemsstaterna. Det är därvid fråga om pro-rata-beräkningen.(20)

40.      Det är viktigt att notera att beräkningen av det teoretiska beloppet och därefter de faktiska beloppen (pro-rata beräknad förmån) för Antonio Bocero Torricos och Jörg Paul Konrad Fritz Bodes förmåner vid ålderdom i Spanien och Tyskland inte har ifrågasatts i målet vid den nationella domstolen.

41.      INSS, Konungariket Spanien och även Antonio Bocero Torrico och Jörg Paul Konrad Fritz Bode anser att en förmåns teoretiska belopp beräknat i enlighet med artikel 52.1 b i) i förordning nr 883/2004 bör användas för att bedöma huruvida villkoret avseende minimiförmånens belopp som uppställs i artikel 208.1 c i den allmänna lagen om socialförsäkring är uppfyllt.

42.      Jag håller inte med om detta.

43.      Enligt min mening är en förmåns teoretiska belopp beräknat i enlighet med artikel 52.1 b i) i förordning nr 883/2004 ett mellansteg vid beräkningen av den faktiska pro-rata beräknade förmån som ska beviljas och kan inte användas för att bedöma huruvida rätt till en (förtida) förmån vid ålderdom faktiskt har förvärvats.(21) Som jag angav i punkterna 37 och 38 ovan, görs det i förordning nr 883/2004 dessutom klar åtskillnad mellan reglerna om erhållandet av rätten till en förmån vid ålderdom och reglerna för beräkning av förmånen.(22)

44.      Även om erhållandet av rätten till en förmån vid ålderdom omfattas av artikel 6 i förordning nr 883/2004, syftar denna bestämmelse klart på sammanläggningen av försäkrings-, anställnings- eller bosättningsperioder eller perioder som egenföretagare och inte på andra villkor som ger upphov till en sådan rätt.(23) Med hänsyn till att artikel 208.1 c i den allmänna lagen om socialförsäkring bland annat uppställer som villkor för rätten till förtidspension att det förmånsbelopp som ska erhållas är högre än den minimiförmån vid ålderdom som personen i fråga skulle vara berättigad till i Spanien med hänsyn till personens familjesituation när vederbörande fyller 65 år, anser jag att artikel 5 i förordning nr 883/2004 är den relevanta bestämmelse som ska tillämpas.(24) I skäl 10 i förordning nr 883/2004 anges att principen om likställande eller likabehandling av förmåner, inkomster, omständigheter eller händelser i en annan medlemsstat enligt artikel 5 i förordningen inte bör inkräkta på principen i artikel 6 om att vissa perioder, såsom försäkringsperioder, som har inträffat i en annan medlemsstat ska läggas ihop som om de hade fullgjorts enligt den behöriga medlemsstatens lagstiftning.(25)

45.      Jag anser att kravet i artikel 208.1 c i den allmänna lagen om socialförsäkring för att erhålla förtidspension säkerställer att ”uppbärandet” av ett visst belopp(26) som förmån vid ålderdom ”har rättsverkningar” och därför måste kravet vara förenligt med principen om likabehandling som föreskrivs i artikel 5 i förordning nr 883/2004 för att de arbetstagare som har utövat sin rätt till fri rörlighet inte ska förfördelas.(27) Jag anser följaktligen att förmåner vid ålderdom i Spanien ska läggas ihop med jämförbara eller likvärdiga förmåner som erhålls i en eller flera andra medlemsstater för att uppfylla villkoret i artikel 208.1 c i den allmänna lagen om socialförsäkring.

46.      Med förbehåll för den hänskjutande domstolens bedömning, framgår det av handlingarna i målet att den förtida förmån vid ålderdom som föreskrivs i artikel 208.1 i den allmänna lagen om socialförsäkring(28) och Antonio Bocero Torricos och Jörg Paul Konrad Fritz Bodes förmåner vid ålderdom(29) i Tyskland utgör jämförbara eller likvärdiga förmåner i den mening som avses i artikel 5 a i förordning nr 883/2004.(30)

47.      Vid förhandlingen den 2 maj 2019 uppgav INSS och Konungariket Spanien att de aktuella nationella bestämmelserna hade två syften: för det första att säkerställa att sökande som är berättigade till den förtida förmån vid ålderdom som föreskrivs i artikel 208.1 i den allmänna lagen om socialförsäkring inte blir en belastning för det spanska socialförsäkringssystemet och, för det andra, att främja verksamhet på arbetsmarknaden och avskräcka sådana sökande från att ansöka om förtidspension.

48.      I enlighet med den uttryckliga lydelsen i artikel 208.1 c i den allmänna lagen om socialförsäkring förefaller det som om de aktuella nationella bestämmelserna är särskilt utformade för att säkerställa att de som ansöker om förmåner vid ålderdom ska vara berättigade till det tillämpliga minimipensionsbeloppet och således inte berättigade till vissa ytterligare kompletterande förmåner eller tillägg, och därigenom säkerställa att de inte blir en ytterligare belastning för det spanska socialförsäkringssystemet. Det ska framhållas att det inte alls är detta syfte i sig som ifrågasätts i förevarande mål, utan snarare den omständigheten att den nationella lagstiftningen tillämpas på ett diskriminerade sätt till nackdel för de arbetstagare som har utövat sin grundläggande rätt till fri rörlighet. Vidare vill jag notera att den hänskjutande domstolen själv(31) har angett att varken Antonio Bocero Torrico eller Jörg Paul Konrad Fritz Bode skulle vara berättigade till ett tillägg efter det att deras spanska och tyska förmåner vid ålderdom har lagts ihop.(32) Under dessa omständigheter kommer ingen av sökandena att bli en belastning för det spanska socialförsäkringssystemet.

49.      Även om målet att avskräcka eller avhålla sökande från att ansöka om förtidspension kan vara lovvärt för att öka nationell produktivitet och minska bördan för socialförsäkringssystemet – särskilt mot bakgrund av en åldrande befolkning och den ökade förväntade livslängden – får det inte uppnås på ett sätt som diskriminerar de som har utövat sin grundläggande rätt till fri rörlighet. I det avseendet måste jag tyvärr konstatera att det i förevarande mål är svårt att undvika att få intrycket att de spanska myndigheterna utövade sina lagstadgade befogenheter på ett sätt som uppenbart diskriminerade sökandena, vilka utövade sin rätt till fri rörlighet, och som det knappast finns – eller i vart fall inte borde finnas – någon ursäkt för.

50.      Jag anser därför att artikel 5 a i förordning nr 883/2004 ska tolkas så, att den utgör hinder för en nationell bestämmelse som föreskriver som villkor för att en förtida förmån vid ålderdom ska beviljas att det förmånsbelopp som ska erhållas är högre än den minimiförmån som personen i fråga skulle vara berättigad till enligt samma nationella lagstiftning, utan att den faktiska förmån som personen skulle kunna erhålla på grund av en annan förmån av samma art som ska betalas av en eller flera andra medlemsstater räknas in.

VII.  Förslag till avgörande

51.      Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen ska besvara den tolkningsfråga som ställts av Tribunal Superior de Justicia de Galicia (Överdomstolen i den autonoma regionen Galicien, Spanien) på följande sätt:

Artikel 5 a i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 883/2004 av den 29 april 2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen ska tolkas så, att den utgör hinder för en nationell bestämmelse som föreskriver som villkor för att en förtida förmån vid ålderdom ska beviljas att det förmånsbelopp som ska erhållas är högre än den minimiförmån som personen i fråga skulle vara berättigad till enligt samma nationella lagstiftning, utan att den faktiska förmån som personen skulle kunna erhålla på grund av en annan förmån av samma art som ska betalas av en eller flera andra medlemsstater räknas in.

1      Originalspråk: engelska.

2      EUT L 166, 2004, s. 1 L 166, 2004, s. 1 L 166, 2004, s. 1 L 166, 2004, s. 1 L 166, 2004, s. 1 L 166, 2004, s. 1 L 166, 2004, s. 1, och rättelse i EUT L 200, 2004, s. 1.

3      Min kursivering.

4      Offentliggjort i BOE nr 261 av den 31 oktober 2015, s. 103291, och rättelse i BOE nr 36 av den 11 februari 2016. P.10898.

5      Offentliggjort i BOE nr 312 av den 30 december 2015.

6      Den hänskjutande domstolen har uppgett dessa datum. Enligt INSS och kommissionen antogs beslutet om avslag på begärn om omprövning i mars 2017.

7      I Ourense respektive A Coruña.

8      Förutsatt att de uppfyller de övriga kriterier som föreskrivs i den spanska lagstiftningen. Den hänskjutande domstolen uppgav att dessa övriga kriterier inte är i fråga i det nationella målet. Denna sifferuppgift lämnades av den hänskjutande domstolen både i mål C-398/18 och mål C-428/18.

9      Se artikel 52 i förordning nr 883/2004 beträffande hur det teoretiska beloppet beräknas.

10      Se, analogt, dom av den 7 december 2017, Zaniewicz-Dybeck (C-189/16, EU:C:2017:946, punkterna 38–40 och där angiven rättspraxis).

11      Dom av den 7 december 2017, Zaniewicz-Dybeck (C-189/16, EU:C:2017:946, punkt 47).

12      Antonio Bocero Torrico och Jörg Paul Konrad Fritz Bode har uppgett att detta villkor uppställdes i den spanska lagstiftningen för att säkerställa bärkraften hos det allmänna systemet för förmåner vid ålderdom.

13      Artikel 208.1 c i den allmänna lagen om socialförsäkring.

14      Antonio Bocero Torrico och Jörg Paul Konrad Fritz Bode har således inte ifrågasatt rätten för Konungariket Spanien att uppställa krav vad gäller minimibeloppet för förmåner som en person ska erhålla för att vara berättigad till en förtida förmån vid ålderdom.

15      Dom av den 3 mars 2011, Tomaszewska (C-440/09, EU:C:2011:114, punkt 22 och där angiven rättspraxis).

16      Se även artikel 45.1 i rådets förordning (EEG) nr 1408/71 av den 14 juni 1971 om tillämpningen av systemen för social trygghet när anställda, egenföretagare eller deras familjemedlemmar flyttar inom gemenskapen (EGT L 149, 1971, s. 2; Svensk specialutgåva, kapitel 5, volym 1, s. 57), i dess ändrade och uppdaterade lydelse enligt rådets förordning (EG) nr 118/97 av den 2 december 1996 (EGT L 28, 1997, s. 1).

17      Se även artikel 46 och följande artiklar i förordning nr 1408/71.

18      Principen om sammanläggning utgör en av de grundläggande principerna för samordningen inom Europeiska unionen av medlemsstaternas system för social trygghet och syftar till att säkerställa att den i EUF-fördraget föreskrivna rätten till fri rörlighet inte leder till att arbetstagare fråntas de sociala skyddsförmåner som de hade kunnat göra anspråk på om de endast hade varit verksamma i en medlemsstat. En sådan konsekvens skulle nämligen kunna medföra att arbetstagare inom Europeiska unionen avskräcks från att utöva rätten till fri rörlighet, vilket därmed skulle utgöra ett hinder för denna frihet (dom av den 3 mars 2011, Tomaszewska (C-440/09, EU:C:2011:114, punkt 30).

19      Dom av den 7 december 2017, Zaniewicz-Dybeck(C-189/16, EU:C:2017:946, punkt 41).

20      Dom av den 7 december 2017, Zaniewicz-Dybeck (C-189/16, EU:C:2017:946, punkt 42).

21      Det teoretiska beloppet har således inte någon självständig betydelse i sig.

22      Det begränsade tillämpningsområdet för de regler för beräkning av förmåner som fastställs i artikel 46.2 i förordning nr 1408/71 (nu artikel 52.1 b i förordning nr 883/2004) framhölls av domstolen i dom av den 7 december 2017, Zaniewicz-Dybeck (C-189/16, EU:C:2017:946). Domstolen angav nämligen att den bestämmelsen inte kunde användas för att beräkna en minimiförmån vid ålderdom eftersom det måste göras enligt bestämmelserna i artikel 50 i förordning nr 1408/71 (nu artikel 58 i förordning nr 883/2004).

23      Den är därför relevant för tillämpningen av artikel 208.1 b i den allmänna lagen om socialförsäkring och beräkningen av avgiftsperioden på minst 35 år. I målet vid den nationella domstolen ska Antonio Bocero Torricos och Jörg Paul Konrad Fritz Bodes avgiftsperioder i Spanien och Tyskland läggas ihop i syfte att uppfylla detta villkor.

24      Förordning nr 1408/71 innehöll inte någon bestämmelse som motsvarade artikel 5 i förordning nr 883/2004. Jag anser att artikel 5 i förordning nr 883/2004 endast utgör ett förtydligande av principen om likabehandling i artikel 4 i den förordningen. Artikel 5 i förordning nr 883/2004 syftar till att säkerställa att rätten till fri rörlighet inte leder till att arbetstagare fråntas de sociala skyddsförmåner som de hade kunnat göra anspråk på om de endast hade varit verksamma i en medlemsstat. Det framgår klart av skäl 9 i förordning nr 883/2004 att likställande eller likabehandling av förmåner, inkomster, omständigheter eller händelser i en annan medlemsstat enligt artikel 5 i förordningen utgör en uttrycklig kodifiering av principen om likabehandling av förmåner, inkomster, omständigheter eller händelser som fastställdes i ett antal domar från EU-domstolen. Domstolens första dom grundad på artikel 5 i förordning nr 883/2004 var dom av den 21 januari 2016, Vorarlberger Gebietskrankenkasse och KnauerVorarlberger Gebietskrankenkasse och KnauerVorarlberger Gebietskrankenkasse och KnauerVorarlberger Gebietskrankenkasse och KnauerVorarlberger Gebietskrankenkasse och KnauerVorarlberger Gebietskrankenkasse och KnauerVorarlberger Gebietskrankenkasse och KnauerVorarlberger Gebietskrankenkasse och Knauer (C-453/14, EU:C:2016:37).

25      I skälen 10–12 i förordning nr 883/2004 klargörs att det uppställs vissa begränsningar av principen om likställande eller likabehandling som föreskrivs i artikel 5 i förordningen.

26      I punkt 68 i dom av den 28 april 2004, Öztürk (C-373/02, EU:C:2004:232), fann domstolen att principen om likabehandling i artikel 3.1 i beslut nr 3/80 om tillämpningen av Europeiska gemenskapernas medlemsstaters system för social trygghet på turkiska arbetstagare och deras familjemedlemmar (EGT C 110, 1983, s. 60) ska tolkas så, att den utgör hinder för tillämpningen av en medlemsstats bestämmelser enligt vilka det för rätt till förtida ålderspension vid arbetslöshet uppställs som krav att den berörda personen under viss tid före ansökan om pension har uppburit arbetslöshetsersättning från endast den berörda medlemsstatens arbetslöshetsförsäkring. Enligt min mening går det inte göra någon meningsfull rättslig skillnad med avseende på artikel 5 a i förordning nr 883/2004 mellan kravet på att erhålla en viss förmån och kravet på att erhålla ett specifikt belopp som sådan förmån. Se även dom av den 7 mars 1991, Masgio(C-10/90, EU:C:1991:107), som rör principen om likabehandling och rättsverkningarna av ett förmånsbelopp. I punkt 25 i den domen fann domstolen att ”en migrerande arbetstagare som erhåller ålderspension enligt lagstiftningen i en medlemsstat och olycksfallsförsäkringsförmåner som betalas ut av en försäkringsinstitution i en annan medlemsstat får inte försättas i en sämre situation, vid beräkningen av den andel av förmånen som ska hållas inne enligt de nationella bestämmelserna i den förstnämnda staten, än en arbetstagare som inte har utövat sin rätt till fri rörlighet och som erhåller båda förmånerna enligt lagstiftningen i en enda medlemsstat”.

27      Se, analogt, dom av den 7 juni 1988, Roviello (20/85, EU:C:1988:283, punkt 18), och dom av den 18 december 2014, Larcher (C-523/13, EU:C:2014:2458, punkt 46).

28      Se artiklarna 1 x och 3 d i förordning nr 883/2004. I artikel 1 x i förordning nr 883/2004 föreskrivs att en förtida förmån vid ålderdom ”är en förmån som utges före den ålder som normalt krävs för rätt till pension och som antingen utges även när denna ålder har uppnåtts, eller ersätts med en annan förmån vid ålderdom”.

29      Se artiklarna 1 x och 3 d i förordning nr 883/2004.

30      Se, analogt, dom av den 21 januari 2016, Vorarlberger Gebietskrankenkasse och KnauerVorarlberger Gebietskrankenkasse och KnauerVorarlberger Gebietskrankenkasse och KnauerVorarlberger Gebietskrankenkasse och KnauerVorarlberger Gebietskrankenkasse och KnauerVorarlberger Gebietskrankenkasse och KnauerVorarlberger Gebietskrankenkasse och KnauerVorarlberger Gebietskrankenkasse och Knauer (C-453/14, EU:C:2016:37, punkt 35).

31      Se punkt 23 ovan.

32      Se dom av den 7 december 2017, Zaniewicz-Dybeck (C-189/16, EU:C:2017:946, punkt 59), där det anges att det ”specifikt [föreskrivs] i [artikel 58 i förordning nr 883/2004] att den behöriga institutionen vid sin beräkning av en sådan minimiförmån som den i det nationella målet aktuella garantipensionen ska ta hänsyn till de faktiska pensionsinkomster som den försäkrade uppbär i en annan medlemsstat”.