Available languages

Taxonomy tags

Info

References in this case

Share

Highlight in text

Go

Prozatímní vydání

STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA

GIOVANNIHO PITRUZZELLY

přednesené dne 14. května 2020(1)

Věc C-181/19

Jobcenter Krefeld – Widerspruchsstelle

proti

JD

[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Landessozialgericht Nordrhein-Westfalen (zemský soud pro spory v oblasti sociálního zabezpečení v Severním Porýní-Vestfálsku, Německo)]

„Řízení o předběžné otázce – Volný pohyb osob – Občan Unie, který pozbyl postavení pracovníka – Právo pobytu – Zásada rovného zacházení – Nárok na dávku sociální pomoci – Sociální výhody – Bývalý migrující pracovník, který pečuje o děti, které plní povinnou školní docházku v hostitelském členském státě – Právo na přístup ke vzdělání – Účinnost – Zvláštní nepříspěvkové peněžité dávky“






Obsah


I. Právní rámec

A. Unijní právo

1. Směrnice 2004/38/ES

2. Nařízení (ES) č. 883/2004

3. Nařízení (EU) č. 492/2011

B. Německé právo

II. Spor v původním řízení, předběžné otázky a řízení před Soudním dvorem

III. Analýza

A. Úvodní poznámky ke kvalifikaci dotčených dávek

B. K předběžným otázkám

1. K nepoužitelnosti čl. 24 odst. 2 směrnice 2004/38 na situaci dotčenou ve věci v původním řízení

2. K rozsahu práva pobytu založeného na článku 10 nařízení č. 492/2011

a) Článek 10 nařízení č. 492/2011 v judikatuře Soudního dvora

b) Právo pobytu opírající se o článek 10 nařízení č. 492/2011 a právo na rovné zacházení v oblasti nároku na základní dávky sociální pomoci: logické vyústění

1) První případ: článek 7 nařízení č. 492/2011 jakožto základ práva JD na rovné zacházení

2) Druhý případ: právo na přístup ke vzdělání jakožto základ práva na rovné zacházení v oblasti nároku na sociální pomoc

3. Doplňující poznámky

IV. Závěry


1.        V době, kdy vypracovávám toto stanovisko, prochází Evropská unie bezprecedentní krizí veřejného zdraví, na kterou členské státy odpověděly tak, že projevily rovněž bezprecedentní solidaritu v oblasti ochrany zdraví. V projednávané věci má Soudní dvůr upřesnit meze sociální solidarity, přičemž má rozhodnout o otázce rozsahu sociální pomoci, kterou musí hostitelský členský stát poskytnout bývalému migrujícímu pracovníkovi hledajícímu zaměstnání, který pečuje o své dvě děti, které plní povinnou školní docházku v tomto státě.

I.      Právní rámec

A.      Unijní právo

1.      Směrnice 2004/38/ES

2.        Článek 24 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/38/ES ze dne 29. dubna 2004 o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států, o změně nařízení (EHS) č. 1612/68 a o zrušení směrnic 64/221/EHS, 68/360/EHS, 72/194/EHS, 73/148/EHS, 75/34/EHS, 75/35/EHS, 90/364/EHS, 90/365/EHS a 93/96/EHS(2), je nadepsán „Rovné zacházení“. Tento článek stanoví:

„1.      S výhradou zvláštních ustanovení výslovně uvedených ve Smlouvě a v sekundárních právních předpisech požívají všichni občané Unie, kteří pobývají na základě této směrnice na území hostitelského členského státu, v oblasti působnosti Smlouvy stejného zacházení jako státní příslušníci tohoto členského státu. Právo na rovné zacházení se vztahuje i na rodinné příslušníky, kteří nejsou státními příslušníky žádného členského státu a mají právo pobytu nebo trvalého pobytu.

2.      Odchylně od odstavce 1 není hostitelský členský stát povinen přiznat nárok na sociální pomoc v prvních třech měsících pobytu nebo případně během delšího období stanoveného v čl. 14 odst. 4 písm. b), ani není povinen přiznat před nabytím práva trvalého pobytu vyživovací podporu při studiu, včetně odborné přípravy, jíž se rozumí stipendia nebo půjčky na studium osobám jiným než zaměstnaným osobám, osobám samostatně výdělečně činným, osobám ponechávajícím si takové postavení a jejich rodinným příslušníkům.“

2.      Nařízení (ES) č. 883/2004

3.        Článek 3 odst. 3 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 883/2004 ze dne 29. dubna 2004 o koordinaci systémů sociálního zabezpečení (Úř. věst. 2004, L 166, s. 1; Zvl. vyd. 05/05, s. 72), ve znění nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 988/2009 ze dne 16. září 2009 (Úř. věst. 2009, L 284, s. 43)(3), stanoví, že toto nařízení „se také vztahuje na zvláštní nepříspěvkové peněžité dávky, na které se vztahuje článek 70“.

4.        Článek 4 nařízení č. 883/2004 stanoví, že „[n]estanoví-li toto nařízení jinak, požívají osoby, na které se toto nařízení vztahuje, stejné dávky a mají podle právních předpisů kteréhokoliv členského státu stejné povinnosti jako jeho státní příslušníci“.

5.        Článek 70 odst. 1 a 2 nařízení č. 883/2004 zní následovně:

„1.      Tento článek se použije na zvláštní nepříspěvkové peněžité dávky, jež se poskytují podle právních předpisů, které v důsledku oblasti jejich osobní působnosti, cílů nebo podmínek pro vznik nároku mají znaky právních předpisů týkajících se jak sociálního zabezpečení uvedených v čl. 3 odst. 1, tak sociální pomoci.

2.      Pro účely této kapitoly se ,zvláštními nepříspěvkovými peněžitými dávkami‘ rozumí dávky, které:

a)      jsou určeny k poskytování [...]:

i)      doplňkového, náhradního nebo pomocného krytí proti sociálním událostem zahrnutým do odvětví sociálního zabezpečení uvedeným v čl. 3 odst. 1, a které s ohledem na ekonomickou a sociální situaci v dotčeném členském státě zaručuje dotyčným osobám minimální existenčně nutný příjem,

[…]

a

b)      jejichž financování je odvozeno výlučně od povinného daňového systému určeného ke krytí všeobecných veřejných výdajů, přičemž podmínky pro poskytování a výpočet dávek nezávisí v případě poživatele na žádném přispívání [...];

a

c)      jsou uvedeny v příloze X.“

6.        Příloha X nařízení č. 883/2004 se vztahuje, pokud jde o Německo, na „[d]ávky na zajištění živobytí podle základního ustanovení pro uchazeče o zaměstnání, pokud nejsou s ohledem na tyto dávky splněny požadavky opravňující k dočasnému příplatku po obdržení dávek v nezaměstnanosti (čl. 24 odst. 1 knihy II zákona o sociálním zabezpečení)“.

3.      Nařízení (EU) č. 492/2011

7.        Článek 7 odst. 1 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 492/2011 ze dne 5. dubna 2011 o volném pohybu pracovníků uvnitř Unie(4) zní takto:

„1.      S pracovníkem, který je státním příslušníkem členského státu, nesmí být na území jiného členského státu zacházeno z důvodu jeho státní příslušnosti jinak než s tuzemskými pracovníky, jde-li o podmínky zaměstnávání a pracovní podmínky, zejména z oblasti odměňování, skončení pracovního poměru a návratu k povolání nebo opětného zaměstnání, pokud se stal nezaměstnaným.

2.      Požívá stejné sociální a daňové výhody jako tuzemští pracovníci.“

8.        Článek 10 nařízení č. 492/2011 v prvním pododstavci stanoví, že „[d]ěti státního příslušníka členského státu, který je nebo byl zaměstnán na území jiného členského státu, mají přístup k obecnému, učňovskému a odbornému vzdělání za stejných podmínek jako státní příslušníci tohoto státu, pokud tyto děti mají bydliště na jeho území.“ Druhý pododstavec pokračuje tím, že uvádí, že „[č]lenské státy podporují podněty umožňující těmto dětem získávat uvedené vzdělání za co nejlepších podmínek“.

B.      Německé právo

9.        Ustanovení § 7 knihy II Sozialgesetzbuch Zweites Buch (zákona o sociálním zabezpečení), ve znění ze dne 22. prosince 2016 (BGBl. I, s. 3155, dále jen „SGB II“), stanoví:

„1)      1Dávky podle této knihy zákona o sociálním zabezpečení obdrží osoby, které:

1.      dosáhly věku 15 let, avšak dosud nedosáhly věkové hranice stanovené v § 7a,

2.      jsou práceschopné,

3.      nacházejí se ve stavu hmotné nouze a

4.      mají obvyklý pobyt ve Spolkové republice Německo (práceschopní příjemci).

2Vyňati jsou:

[...]

2.      cizí státní příslušníci

a)      kteří nemají právo pobytu,

b)      jejichž právo pobytu vyplývá výlučně z cíle hledat práci, nebo

c)      kteří odvozují své právo pobytu – samostatně nebo souběžně s právem pobytu na základě bodu b) – z článku 10 nařízení č. 492/2011,

a jejich rodinní příslušníci,

[…].

2)      Dávky pobírají rovněž osoby, které žijí ve společenství potřeb s práceschopnými příjemci. […]

3)      Společenství potřeb tvoří

1.      práceschopní příjemci,

[…]

4.      nesezdané děti patřící do domácnosti osob uvedených v bodech 1 až 3, pokud ještě nedosáhly věku 25 let, za předpokladu, že si nemohou obstarat z vlastních příjmů nebo majetku prostředky, které by jim umožnily zajistit jejich živobytí.“

10.      Ustanovení § 2 Gesetz über die allgemeine Freizügigkeit von Unionsbürgern (zákon o volném pohybu občanů Unie, dále jen „FreizügG“)(5) zní takto:

„1)      Občané Unie požívající práva volného pohybu a jejich rodinní příslušníci mají právo vstoupit a pobývat na spolkovém území v souladu s ustanoveními tohoto zákona.

2)      Práva volného pohybu podle unijního práva požívají:

1.      občané Unie, kteří mají zájem pobývat na území jako pracovníci nebo absolvovat odborné vzdělávání,

1a.      občané Unie hledající zaměstnání, po dobu až šesti měsíců, a nad jejich rámec pouze tehdy, jestliže mohou prokázat, že pokračují v hledání zaměstnání a mají skutečnou naději, že budou zaměstnáni,

[…]

6.      rodinní příslušníci podle § 3 a 4,

[…]

3)      […] V případě nedobrovolné nezaměstnanosti potvrzené příslušným úřadem práce po výkonu zaměstnání v délce kratší než jeden rok zůstává právo stanovené v odstavci 1 zachováno po dobu šesti měsíců.“

11.      Ustanovení § 3 FreizügG stanoví:

„1)      Rodinným příslušníkům občanů Unie uvedených v § 2 odst. 2 bodech 1 až 5 náleží právo podle § 2 odst. 1, pokud uvedeného občana Unie doprovázejí nebo následují. […]

2)      Rodinnými příslušníky se rozumí

1.       manžel, partner a osoby, které jsou příbuznými v sestupné linii osob uvedených v § 2 odst. 2 bodech 1 až 5 a 7 nebo jejich manželů či partnerů a ještě nedosáhly věku 21 […],

2.       osoby, které jsou příbuznými ve vzestupné nebo sestupné linii osob uvedených v § 2 odst. 2 bodech 1 až 5 a 7 nebo jejich manželů či partnerů a kterým tyto osoby nebo jejich manželé či partneři zajišťují živobytí.

[…]

4)      Děti občana Unie, který požívá svobody pohybu, a děti rodičů, kteří skutečně nesou rodičovskou zodpovědnost k dětem, si zachovávají právo pobytu do doby, než ukončí školní docházku i po smrti nebo odjezdu občana Unie, od něhož odvozují své právo pobytu, pokud pobývají na spolkovém území a navštěvují instituci vzdělávání nebo odborné přípravy.“

II.    Spor v původním řízení, předběžné otázky a řízení před Soudním dvorem

12.      JD je polský státní příslušník, otec dvou dětí narozených v roce 2005 a 2010. JD žije odděleně od své manželky, která je rovněž Polka, od roku 2012 nebo 2013 – data jeho příjezdu do Německa po pobytu v Nizozemsku – a v lednu 2019 se rozvedl. Jeho manželka, která se přestěhovala současně s ním z Nizozemska do Německa, se vrátila do Polska v dubnu 2016. Od září 2015 jsou otec a jeho dvě dcery společně hlášeny na stejné adrese v Německu. Obě dcery plní povinnou školní docházku v Německu nejméně od srpna 2016. V letech 2016 a 2017 pobíral JD pro své dvě dcery nepřetržitě rodinné přídavky, jakož i výživné přiznané městem, v kterém má rodina bydliště(6).

13.      Pokud jde o výdělečnou činnost JD, byl zaměstnán v Nizozemsku od roku 2009 do roku 2011. Od ledna 2013 do března 2015 byl nezaměstnaný. Od 6. března 2015 do 1. září 2015 vykonával výdělečnou činnost v Německu. Od 1. září 2015 do 17. ledna 2016 byl opět nezaměstnaný. Dne 18. ledna 2016 začal JD pracovat na plný úvazek, který měl skončit dne 31. října 2016. Od 4. října 2016 do 7. prosince 2016 byl v pracovní neschopnosti, přičemž nadále pobíral plat až do 29. října 2016 a poté mu byly ze systému sociálního zabezpečení vypláceny dávky nemocenského pojištění až do 7. prosince 2016. Dne 31. března 2017 byla JD přiznána výplata dávek podpory v nezaměstnanosti na období od 23. února 2017 do 24. srpna 2017. Dne 13. dubna 2017 byly přiznané uvedené dávky odňaty, protože JD přestal být veden v evidenci uchazečů o zaměstnání. Dne 13. června 2017 bylo rozhodnuto o vyplacení těchto dávek JD za období od 12. června 2017 do 23. října 2017.

14.      Od 2. ledna 2018 je JD zaměstnán na plný úvazek.

15.      V období od 1. září 2016 do 7. června 2017 pobíral JD a jeho dcery základní dávky sociální pomoci podle SGB II. V červnu 2017 požádal JD pro sebe a své dcery o zachování těchto dávek. Dne 13. června 2017 Jobcenter Krefeld tuto žádost rozhodnutím zamítl, přičemž měl za to, že se uplatní výjimka stanovená v § 7 odst. 1 druhé větě bodu 2 písm. b) SGB II, neboť JD již v Německu pobývá pouze za účelem hledání zaměstnání. Jobcenter Krefeld rovněž zamítl stížnost, kterou proti uvedenému rozhodnutí podal JD se svými dcerami, rozhodnutím o stížnosti vydaným dne 27. července 2017. Dne 31. července 2017 tedy JD a jeho dcery podaly žalobu na neplatnost rozhodnutí ze dne 13. června 2017, jak bylo potvrzeno rozhodnutím ze dne 27. července 2017, a domáhali se toho, aby byla Jobcenter Krefeld uložena povinnost vyplatit jim základní dávky sociální pomoci za období od 8. června 2017 do 31. prosince 2017 (dále jen „sporné období“).

16.      Rozsudkem ze dne 8. května 2018 Sozialgericht Düsseldorf (soud pro spory v oblasti sociálního zabezpečení v Düsseldorfu, Německo) žalobě vyhověl a uložil Jobcenter Krefeld, aby JD a jeho dcerám přiznal dávky požadované za sporné období. Je pravda, že od 7. července 2017 se JD nemohl dovolávat práva pobytu vyplývajícího z předchozího zaměstnání na základě § 2 odst. 3 první věty bodu 2 nebo druhé věty FreizügG. Své právo pobytu však odvozoval z práva pobytu přiznaného jeho dcerám na základě článku 10 nařízení č. 492/2011. O takovém právu pobytu Sozialgericht Düsseldorf (soud pro spory v oblasti sociálního zabezpečení v Düsseldorfu) rozhodl, že je autonomní a nezávislé na právu pobytu upraveném směrnicí 2004/38. Výjimka z rovného zacházení stanovená v čl. 24 odst. 2 směrnice 2004/38 se tedy podle Sozialgericht Düsseldorf (soud pro spory v oblasti sociálního zabezpečení v Düsseldorfu) uplatní pouze tehdy, pokud existuje právo pobytu, které vyplývá výlučně ze směrnice 2004/38. A contrario se uvedená výjimka podle názoru uvedeného soudu neuplatní v případě, že dotyčná osoba odvozuje své právo pobytu z článku 10 nařízení č. 492/2011. Na základě této analýzy tedy soud prvního stupně rozhodl, že výjimku stanovenou v § 7 odst. 1 druhé větě bodě 2 písm. c) SGB II je třeba považovat za odporující unijnímu právu.

17.      Dne 4. července 2018 podal Jobcenter Krefeld proti tomuto rozsudku odvolání u předkládajícího soudu.

18.      Předkládající soud uvádí, že základní dávky sociální pomoci jsou dávkami sociální pomoci ve smyslu čl. 24 odst. 2 směrnice 2004/38(7) a mohou být rovněž kvalifikovány jako zvláštní nepříspěvkové peněžité dávky podle čl. 3 odst. 3 a čl. 70 odst. 2 nařízení č. 883/2004(8), jelikož jejich účelem je zajistit výživu dětí a jejich rodičů. Podle předkládajícího soudu jsou tyto dávky rovněž sociálními výhodami ve smyslu čl. 7 odst. 2 nařízení č. 492/2011.

19.      Předkládající soud má za to, že má-li použít své vnitrostátní právo, musí vyhovět odvolání podanému Jobcenter Krefeld. Klade si však otázku ohledně slučitelnosti výjimky stanovené v § 7 odst. 1 druhé větě bodě 2 písm. c) SGB II s unijním právem. Předkládající soud připomíná, že JD, ačkoliv byl nezaměstnaný a bez dostatečných prostředků pro sporné období a nemohl se dovolávat práva trvalého pobytu ani postavení pracovníka, měl během uvedeného období právo pobytu odvozené od práva pobytu svých dcer na základě článku 10 nařízení č. 492/2011. Otázka, zda lze v takovém případě uplatnit výjimku stanovenou v čl. 24 odst. 2 směrnice 2004/38, je přitom sporná na vnitrostátní úrovni.

20.      Podle vnitrostátního zákonodárce je výjimka stanovená v § 7 odst. 1 druhé větě bodě 2 písm. c) SGB II v souladu s unijním právem, neboť jinak by pravidla směrnice 2004/38 byla zbavena své podstaty. V okamžiku zavedení uvedené výjimky do vnitrostátního práva tento zákonodárce kladl důraz zejména na bod 10 odůvodnění směrnice 2004/38, tzn. na cíl sledovaný směrnicí, kterým je zabránit tomu, aby se osoby vykonávající své právo pobytu staly nepřiměřenou zátěží pro systém sociální pomoci hostitelského členského státu, jakož i na cíl, který Soudní dvůr několikrát připomněl, spočívající v dodržování finanční rovnováhy systémů sociálního zabezpečení(9). Z tohoto důvodu mohlo být podle vnitrostátního zákonodárce vyloučení rozšířeno na státní příslušníky Unie, jejichž právo pobytu se opírá o článek 10 nařízení č. 492/2011, aniž v něm vnitrostátní zákonodárce spatřuje rozpor s unijním právem. Podle vnitrostátního zákonodárce existuje směr judikatury, který sleduje tuto logiku a má za to, že působnost výjimky stanovené v čl. 24 odst. 2 směrnice 2004/38 není omezena na tuto směrnici a že uvedené ustanovení představuje výjimku z článku 18 SFEU i v případě, kdy se právo pobytu opírá o článek 10 nařízení č. 492/2011. Podle názoru vnitrostátního zákonodárce lze potvrzení nalézt v judikatuře Soudního dvora, který se ve věci Alimanovič(10) neřídil stanoviskem generálního advokáta a neprovedl odlišný přezkum s ohledem na skutečnost, že pro právo pobytu existuje i jiný základ než směrnice 2004/38.

21.      Toto pojetí však podle všeho nesdílejí podle názoru vnitrostátního zákonodárce všechny vnitrostátní soudy, z nichž některé vykládají rozsudek Alimanovič(11) odlišně, přičemž mají za to, že Soudní dvůr použil čl. 24 odst. 2 směrnice 2004/38 pouze v kontextu práva pobytu opírajícího se o uvedenou směrnici. Otázka použitelnosti čl. 24 odst. 2 této směrnice na občana Unie, kterému bylo uděleno povolení k pobytu na základě článku 10 nařízení č. 492/2011, tedy není podle vnitrostátního zákonodárce vyřešena. Kromě toho jsou uvedené soudy toho názoru, že čl. 24 odst. 2 směrnice 2004/38 musí být jakožto výjimka ze zásady zákazu diskriminace vykládán restriktivně v mezích působnosti samotné směrnice.

22.      Předkládající soud souhlasí s touto druhou linií analýzy, která je podle něj potvrzena skutečností, že právo pobytu vyplývající z článku 10 nařízení č. 492/2011 není vázáno na splnění podmínek směrnice 2004/38. Dávky požadované JD musí být kromě toho podle předkládajícího soudu považovány za sociální výhody ve smyslu čl. 7 odst. 2 nařízení č. 492/2011, i když uvedené dávky podle všeho nemají vztah k povinné školní docházce nebo vzdělávání jako takovým. Rovné zacházení přitom musí být v oblasti sociálních výhod podle názoru předkládajícího soudu zaručeno podle uvedeného článku. Soudní dvůr mimoto podle předkládajícího soudu již rozhodl, že působnost článku 10 nařízení č. 492/2011 nemůže být omezena směrnicí 2004/38(12). V neposlední řadě předkládající soud zdůrazňuje, že ačkoli měl unijní normotvůrce při přijímání nařízení č. 492/2011 příležitost tak učinit, nevložil do uvedeného nařízení ustanovení, které by mělo vést Soudní dvůr ke změně jeho judikatury vydané na základě předchozího nařízení za účelem výslovného vyloučení občanů, jejichž právo pobytu se opírá pouze o článek 10 nařízení č. 492/2011, z práva na rovné zacházení.

23.      Za těchto podmínek se Landessozialgericht Nordrhein-Westfalen (zemský soud pro spory v oblasti sociálního zabezpečení v Severním Porýní-Vestfálsku, Německo) rozhodl přerušit řízení a rozhodnutím došlým kanceláři Soudního dvora dne 25. února 2019 položil Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:

„1)      Je vyloučení občanů Unie, kteří mají právo pobytu podle článku 10 nařízení č. 492/2011, z pobírání dávek sociální pomoci ve smyslu čl. 24 odst. 2 směrnice [2004/38] slučitelné se zásadou rovného zacházení zakotvenou v článku 18 SFEU ve spojení s články 7 a 10 nařízení č. 492/2011?

a)      Představuje dávka sociální pomoci ve smyslu čl. 24 odst. 2 směrnice 2004/38 sociální výhodu ve smyslu čl. 7 odst. 2 nařízení č. 492/2011?

b)      Uplatní se výjimka stanovená v čl. 24 odst. 2 směrnice 2004/38 na zásadu rovného zacházení zakotvenou v článku 18 SFEU ve spojení s články 7 a 10 nařízení č. 492/2011?

2)      Je vyloučení občanů Unie z pobírání zvláštních nepříspěvkových peněžitých dávek ve smyslu čl. 3 odst. 3 a čl. 70 odst. 2 nařízení č. 883/2004 slučitelné se zásadou rovného zacházení zakotvenou v článku 18 SFEU ve spojení s článkem 4 nařízení č. 883/2004, jestliže tito občané mají právo pobytu podle článku 10 nařízení č. 492/2011 a jsou pojištěnci systému sociálního zabezpečení nebo systému rodinných dávek ve smyslu čl. 3 odst. 1 nařízení č. 883/2004?“

24.      Vyjádření předložily Jobcenter Krefeld, německá a polská vláda, jakož i Evropská komise, které rovněž přednesly své řeči na jednání, které se konalo před Soudním dvorem dne 26. února 2020.

III. Analýza

A.      Úvodní poznámky ke kvalifikaci dotčených dávek

25.      Jak připomněl předkládající soud, není to poprvé, kdy má Soudní dvůr rozhodnout o podmínkách pro přiznání dávek upravených v § 7 odst. 1 druhé větě bodě 2 písm. c) SGB II, takže Soudní dvůr již tyto dávky kvalifikoval s ohledem na různé normy sekundárního práva, které by mohly být relevantní pro vyřešení projednávané věci.

26.      Připomínám tedy, že dotčené dávky lze kvalifikovat jako „zvláštní nepříspěvkové peněžité dávky“ ve smyslu čl. 70 odst. 2 nařízení č. 883/2004 a jsou kromě toho jako takové uvedeny v příloze X nařízení č. 883/2004(13).

27.      Dotčené dávky spadají rovněž pod pojem „sociální pomoc“ ve smyslu čl. 24 odst. 2 směrnice 2004/38, přičemž tento pojem zahrnuje všechny systémy pomoci zavedené orgány veřejné správy, ať již na celostátní, regionální nebo místní úrovni, k nimž se může uchýlit osoba, která nemá dostatečné prostředky na pokrytí základních potřeb ani svých, ani svých rodinných příslušníků, a proto se může během svého pobytu stát zátěží pro veřejné finance hostitelského členského státu, což by mohlo mít důsledky pro celkovou úroveň podpory, kterou tento stát může poskytnout(14). Soudní dvůr rovněž rozhodl, že převažující funkcí dotčených dávek je „zajištění minima existenčních prostředků nezbytných pro důstojný život“(15).

28.      Zbývá zjistit, zda lze dotčené dávky kvalifikovat jako sociální výhodu ve smyslu čl. 7 odst. 2 nařízení č. 492/2011. V tomto ohledu z ustálené judikatury vyplývá, že pod pojmem „sociální výhoda“ ve smyslu tohoto ustanovení je třeba rozumět „všechny výhody, které ať jsou spojeny, či nikoli s pracovní smlouvou, jsou obecně přiznávány tuzemským pracovníkům, zejména z důvodu jejich objektivního postavení pracovníků nebo pouze z důvodu jejich obvyklého bydliště v tuzemsku, a jejich rozšíření na pracovníky, kteří jsou státními příslušníky jiných členských států, se proto jeví jako způsob usnadnění jejich pohybu uvnitř Unie [...] a tudíž jejich integrace v hostitelském členském státě“(16). Podle předkládajícího soudu dotčené dávky, jejichž cílem je zajistit živobytí dítěte a jeho rodičů, kteří o něj během školního nebo odborného vzdělávání skutečně pečují, představují právě takové výhody(17).

29.      Jak Komise podle mého názoru správně uvedla, základní sociální ochrana poskytovaná podle § 7 odst. 1 druhé věty bodu 2 písm. c) SGB II vzhledem k tomu, že předpokládá schopnost pracovat, souvisí podle všeho se skutečností, že příjemce byl pracovníkem, je pracovníkem s nedostatečnými příjmy nebo bude pracovníkem. Přinejmenším v prvních dvou případech, které jsem právě vyjmenoval, vzniká nárok na dotčenou dávku podle všeho v souvislosti s postavením osoby, která o dávku žádá, jakožto pracovníka, i když toto postavení pozbyla. V neposlední řadě uvádím, že Soudní dvůr již kvalifikoval jako sociální výhodu ve smyslu nařízení (EHS) č. 1612/68(18) – které předcházelo nařízení č. 492/2011 – sociální dávku obecně zaručující životní minimum(19). Za těchto podmínek je tedy třeba připustit, že dotčené dávky spadají rovněž pod pojem „sociální výhody“ ve smyslu čl. 7 odst. 2 nařízení č. 492/2011, zvláště vycházíme-li, jak to Soudní dvůr opakovaně učinil, z integrující funkce této ochrany, ke které se později vrátím(20).

30.      S ohledem na uvedené úvahy nyní přistoupím k přezkumu položených otázek.

B.      K předběžným otázkám

31.      Vyloučení JD a jeho dcer z pobírání dávek na živobytí představuje diskriminaci na základě státní příslušnosti. Těmito předběžnými otázkami, které navrhuji zkoumat společně, předkládající soud žádá Soudní dvůr, aby případně postupně přezkoumal jednotlivé možné základy pro poskytnutí dávek na živobytí JD a jeho dvěma dcerám ve sporném období, to znamená pro uznání práva na rovné zacházení v kontextu sporu v původním řízení.

32.      Taková analýza však nebude užitečná, pokud by Soudní dvůr rozhodl, že se na situaci dotčenou ve věci v původním řízení každopádně vztahuje výjimka z rovného zacházení stanovená v čl. 24 odst. 2 směrnice 2004/38. Nejprve tedy musím vysvětlit důvody, proč se podle mého názoru toto ustanovení v tomto případě neuplatní, dříve než posoudím, zda rozsah práva pobytu přiznaného na základě článku 10 nařízení č. 492/2011 je takový, že zahrnuje rovněž právo na rovné zacházení, pokud jde o nárok na dotčené dávky. S ohledem na závěry, které vyvodím z analýzy článku 10 nařízení č. 492/2011, by podle všeho nemělo být nutné provést zvláštní přezkum nařízení č. 883/2004.

1.      K nepoužitelnosti čl. 24 odst. 2 směrnice 2004/38 na situaci dotčenou ve věci v původním řízení

33.      Mezi účastníky řízení je nesporné, že JD požíval ve sporném období právo pobytu na základě článku 10 nařízení č. 492/2011 odvozené od práva svých dvou dcer, které plnily povinnou školní docházku v hostitelském členském státě. Je rovněž nesporné, že během tohoto sporného období JD pozbyl postavení pracovníka a hledal si zaměstnání.

34.      Článek 24 směrnice 2004/38 je věnován rovnému zacházení. První odstavec uvedeného článku zakotvuje, že takové rovnosti požívají „všichni občané Unie, kteří pobývají na základě [uvedené] směrnice na území hostitelského členského státu“, avšak „[s] výhradou zvláštních ustanovení výslovně uvedených ve Smlouvě a v sekundárních právních předpisech“. V tomto ohledu odstavec 2 uvedeného článku výslovně stanoví výjimku ze zásady rovného zacházení, jelikož hostitelský členský stát není povinen přiznat nárok na sociální pomoc ve stanovených lhůtách „osobám jiným než zaměstnaným osobám, osobám samostatně výdělečně činným, osobám ponechávajícím si takové postavení a jejich rodinným příslušníkům“.

35.      Německá vláda, ke které se v argumentaci částečně připojil Jobcenter Krefeld, v podstatě tvrdí, že bez ohledu na skutečnost, zda se právo pobytu JD v Německu opíralo také o směrnici 2004/38(21), přičemž JD pobýval v Německu během sporného období pouze za účelem hledání zaměstnání, čl. 24 odst. 2 této směrnice působí jako průřezové ustanovení, které vyčerpávajícím způsobem upravuje otázku rovného zacházení v oblasti dávek sociální pomoci a překračuje tak samotný normativní rámec směrnice 2004/38. Podle názoru německé vlády není tedy důležité, že právním základem práva pobytu JD je článek 10 nařízení č. 492/2011, jelikož čl. 24 odst. 2 směrnice 2004/38 každopádně vylučuje, aby občané Unie, kteří již nemají postavení pracovníka, požívali rovného zacházení v oblasti dávek sociální pomoci. Pokud by použití čl. 24 odst. 2 směrnice 2004/38 v takovém případě, jako je případ JD, bylo vyloučeno, znamenalo by to podle německé vlády zbavit jejich podstaty omezení, které toto ustanovení stanoví, i rozhodovací prostor, který směrnice nutně přiznává členským státům, jež se musí chránit proti sociální turistice tím, že zamezí tomu, že se hospodářsky nečinní občané Unie stanou nepřiměřenou zátěží pro vnitrostátní systémy sociálního zabezpečení. Uvedeným občanům by totiž podle německé vlády stačilo dovolávat se školní docházky svých dětí v hostitelském členském státě, aby ohrozili ochranný mechanismus uvedených systémů, který představuje výjimka stanovená v čl. 24 odst. 2 směrnice 2004/38. V neposlední řadě byla podle německé vlády otázka již vyřešena Soudním dvorem v rozsudku Alimanovič(22). V rámci uvedeného rozsudku, jehož skutkový a právní kontext byl podle německé vlády v každém ohledu srovnatelný s kontextem projednávané věci, přitom Soudní dvůr nevyloučil použití čl. 24 odst. 2 směrnice 2004/38, i když dotčení občané Unie, kteří pozbyli postavení migrujícího pracovníka, požívali rovněž právo pobytu na základě článku 10 nařízení č. 492/2011.

36.      S těmito argumenty nemohu souhlasit.

37.      Z doslovného hlediska nejprve čl. 24 odst. 1 směrnice 2004/38 zakotvuje zásadu rovného zacházení s občany Unie pobývajícími na území hostitelského členského státu, „[s] výhradou zvláštních ustanovení výslovně uvedených ve Smlouvě a v sekundárních právních předpisech“. Výjimka z uvedené zásady obsažená v čl. 24 odst. 2 směrnice 2004/38 tedy funguje vždy v týchž mezích. Kromě toho je takový odkaz v článku 24 na jiná ustanovení primárního nebo sekundárního práva těžko slučitelný s tezí úplné a průřezové harmonizace práva na rovné zacházení.

38.      Z kontextuálního hlediska poté není v žádném okamžiku možné odhalit jakýkoliv náznak použití článku 24 směrnice 2004/38 nad rámec této samotné směrnice. Vrátíme-li se opět ke znění čl. 24 odst. 2 uvedené směrnice, toto znění zakotvuje tím, že odkazuje na jiná ustanovení směrnice, v něm obsaženou výjimku do oblasti působnosti samotné směrnice. Zachování ustanovení o rovném zacházení s pracovníky v oblasti sociálních výhod v nařízení č. 492/2011 je rovněž v rozporu s tezí úplné a průřezové harmonizace práva na rovné zacházení, kterou provedla směrnice 2004/38.

39.      Z teleologického hlediska v neposlední řadě opět podle mého názoru nemůže legitimní cíl sledovaný unijním normotvůrcem a poté uplatněný německým zákonodárcem a vládou sám o sobě odůvodnit přenesení normy sekundárního práva do jiného normativního kontextu. Kromě toho neschopnost německé vlády – ať už ve vyjádření nebo na jednání před Soudním dvorem, ačkoliv byla v tomto ohledu konkrétně dotázána – poskytnout přesné číselné údaje, které by mohly ilustrovat hrozbu, jakou by pro německý systém sociálního zabezpečení představoval výklad čl. 24 odst. 2 směrnice 2004/38 v tom smyslu, že se toto ustanovení nepoužije, pokud dotyčný občan Unie požívá právo pobytu na jiném základě, než je uvedená směrnice, a to i přesto, že se německá vláda odvolávala na hledisko sociální turistiky, významně oslabila sílu jejího tvrzení.

40.      Doplním ještě tři sady poznámek.

41.      Zaprvé argument, podle kterého nemůže existovat právo pobytu na základě nařízení č. 492/2011, aniž mu nutně předcházelo právo pobytu na základě směrnice 2004/38, nemůže zbavit uvedené nařízení jeho normativní autonomie. K tomu stačí konstatovat, jak připomenu níže, že právo pobytu podle článku 10 nařízení č. 492/2011 je vyňato z povinnosti dodržovat podmínky, které obvykle vyžaduje směrnice 2004/38, pokud jde o hospodářsky nečinné občany Unie.

42.      Zadruhé, i když všechny výše uvedené důvody samy o sobě svědčí pro omezení rozsahu výjimky stanovené v čl. 24 odst. 2 směrnice 2004/38 pouze na tuto směrnici, dodávám, jak správně zdůraznila Komise, že každé odchylné ustanovení je v unijním právu vykládáno restriktivně. Tato výkladová zásada již byla ostatně použita Soudním dvorem v souvislosti se samotným čl. 24 odst. 2 směrnice 2004/38, jelikož Soudní dvůr již rozhodl, že „[v]zhledem k tomu, že představuje výjimku ze zásady rovného zacházení stanovené článkem 18 SFEU – přičemž čl. 24 odst. 1 směrnice 2004/38 je jen zvláštním vyjádřením této zásady – je třeba druhý odstavec tohoto článku 24 vykládat restriktivně“(23).

43.      Zatřetí, pokud jde o váhu rozsudku Alimanovič(24), jako precedentu, tento rozsudek musí být vykládán ve světle jeho bodu 40, ve kterém Soudní dvůr připomněl, že předkládající soud, který mu věc tehdy předložil, měl za to, „že právo pobytu N. Alimanovič a její dcery Sonity plyn[ulo] z jejich postavení uchazeček o zaměstnání a [bylo] vázáno skutkovými zjištěními [...] v tomto směru“. Pokud bychom přijali velmi formalistický výklad uvedeného rozsudku, bylo by možné namítat, že tento bod 40 se však nachází v úvodní části rozsudku věnované kvalifikaci dotčených dávek – týchž dávek, o které jde v projednávané věci. Je však třeba uznat, že upřesnění obsažené v bodě 40 nemá z právního hlediska vliv na samotnou kvalifikaci dávek, takže poznatky, které je třeba z tohoto bodu vyvodit, se neomezují pouze na tuto jedinou část rozsudku(25).

44.      V rozsudku Alimanovič(26) se Soudní dvůr nikdy neodchýlil od předpokladu uvedeného v bodě 40 uvedeného rozsudku. Nikdy tedy nepřijal předpoklad, kterým se zabýval, byť jen podpůrně, generální advokát(27), podle kterého právo pobytu N. Alimanovič a její dcery mohlo vyplývat z článku 10 nařízení č. 492/2011.

45.      Bod 40 rozsudku Alimanovič(28) má tedy za následek omezení rozsahu tohoto rozsudku na občany Unie, kteří mají právo pobytu pouze na základě čl. 14 odst. 4 písm. b) směrnice 2004/38. V uvedeném rozsudku se Soudní dvůr nevyjádřil ke konkrétnímu případu, kterým se zabýváme dnes, neboť to jednoduše nebylo předmětem otázek, které mu byly tehdy položeny(29).

46.      V každém případě je zajímavé uvést, že Soudní dvůr v rozsudku Alimanovič(30) velmi jasně stanovil souvislost mezi uplatněním rovného zacházení stanoveného v čl. 24 odst. 1 směrnice 2004/38 a požíváním práva pobytu – kromě práva pobytu opírajícího se o čl. 14 odst. 4 písm. b) směrnice 2004/38(31)– opírajícího se o směrnici 2004/38(32).

47.      Pokud by se tudíž mělo mít pouze za to, že JD je nositelem práva pobytu na základě čl. 14 odst. 4 písm. b) směrnice 2004/38, nemohl by se dovolávat rovného zacházení. Nicméně, jak jsem se doposud snažil prokázat, účelem článku 24 směrnice 2004/38 není upravovat otázku uplatnění zásady rovného zacházení na občana Unie, který požívá právo pobytu na základě článku 10 nařízení č. 492/2011(33).

2.      K rozsahu práva pobytu založeného na článku 10 nařízení č. 492/2011

48.      Poté, co bylo uplatnění čl. 24 odst. 2 směrnice 2004/38 v situaci dotčené ve věci v původním řízení vyloučeno, zbývá přezkoumat, zda se JD a jeho dcery mohou dovolávat práva na rovné zacházení v oblasti nároku na základní dávky sociální pomoci. Vzhledem k tomu, že požívají právo pobytu na základě článku 10 nařízení č. 492/2011, je třeba určit, zda takové rovné zacházení může vyplývat ze samotného nařízení, případně ve spojení s jinými normami.

49.      Poté, co připomenu rozsah působnosti, který Soudní dvůr přiznal článku 10 nařízení č. 492/2011, navrhnu dva možné způsoby, které vedou ke zjištění, že v projednávané věci musí být právo na rovné zacházení přiznáno.

a)      Článek 10 nařízení č. 492/2011 v judikatuře Soudního dvora

50.      Připomínám, že článek 10 nařízení č. 492/2011 je totožný s článkem 12 nařízení č. 1612/68, takže judikatura Soudního dvora týkající se výkladu tohoto posledně uvedeného ustanovení se použije mutatis mutandis na výklad prvně uvedeného ustanovení(34).

51.      Soudní dvůr rozhodl, že cíl nařízení č. 1612/68, to znamená volný pohyb pracovníků, vyžaduje „proto, aby byl tento pohyb zajištěn za současného dodržování svobody a důstojnosti, optimální podmínky pro začlenění rodiny pracovníka Společenství v hostitelském členském státu“(35), a považoval za zásadní spojitost úspěšnosti takového začlenění s možností dítěte migrujícího pracovníka absolvovat školní docházku a studovat v hostitelském členském státě(36).

52.      Rovněž za tímto účelem jsou osoby, které mají právo na přístup ke vzdělání zakotvené v článku 10 nařízení č. 492/2011, definovány široce, jelikož děti samy nemusí být občany Unie a nemusí být společné děti migrujícího pracovníka a jeho manžela nebo manželky(37). Rozvod migrujícího pracovníka a jeho manžela či manželky, který doprovází návrat uvedeného pracovníka do jeho státu původu, zatímco jeho manžel nebo manželka zůstává s dětmi v hostitelském členském státě, nemá za následek zpochybnění práva uvedených dětí na přístup ke vzdělání v posledně uvedeném státě(38). Stejně tak skutečnost, že rodič, jehož děti původně získaly právo na přístup ke vzdělání, pozbyl postavení pracovníka, nemá vliv na požívání uvedeného práva(39).

53.      Za účelem zajištění účinnosti práva na přístup ke vzdělání stanoveného v článku 10 nařízení č. 492/2011 musí být toto právo nutně doprovázeno odpovídajícím právem pobytu přiznaným dětem(40).

54.      Z výše uvedeného vyplývá, že právě postavení pracovníka zakládá pro jeho děti právo na přístup ke vzdělání, a tedy právo pobytu vyplývající z článku 10 nařízení č. 492/2011. Avšak jakmile jsou splněny podmínky pro uznání tohoto práva, „stává se autonomním“, aby poskytovalo zvýšenou ochranu právního postavení dětí, u kterých se dále vyžaduje pouze to, aby pobývaly v hostitelském členském státě a v něm plnili povinnou školní docházku(41).

55.      Tato zvýšená právní ochrana postavení dětí nepřímo ovlivní postavení rodiče, který o ně pečuje. Zatímco právo pobytu dětí na základě článku 10 nařízení č. 492/2011 vzniká z toho, že jeden z rodičů má v daném okamžiku postavení pracovníka, tak právo pobytu rodiče, který zajišťuje péči o děti, bude moci být prodlouženo i po okamžiku pozbytí postavení pracovníka nebo v okamžiku neexistence tohoto postavení, dokud děti plní povinnou školní docházku. Pokud bychom měli použít metaforu z oblasti gramatiky, rodič, který byl hlavní větou, se stává větou vedlejší, a dítě, které původně ztělesňovalo vedlejší větu, se stává větou hlavní. Soudní dvůr tak rozhodl, že v případě, kdy děti požívají podle článku 10 nařízení č. 492/2011 právo pokračovat ve školní docházce v hostitelském členském státě, „odepřít těmto rodičům možnost pobývat v hostitelském členském státě po dobu školní docházky jejich dětí může tyto děti zbavit práva, které jim bylo přiznáno [unijním normotvůrcem]“(42). Soudní dvůr poté, co připomněl, že nařízení č. 1612/68 musí být vykládáno ve světle požadavku na respektování rodinného života stanoveného v článku 8 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod(43), rozhodl, že „[p]rávo přiznané článkem 12 nařízení č. 1612/68 dítěti migrujícího pracovníka absolvovat za co nejlepších podmínek školní docházku v hostitelském členském státě má nutně za následek to, že toto dítě má právo být doprovázeno osobou skutečně o ně pečující, a proto tato osoba může pobývat s tímto dítětem v tomto členském státě po dobu jeho studií. Odmítnout udělení povolení k pobytu rodiči, který skutečně pečuje o dítě, jež vykonává své právo absolvovat školní docházku v hostitelském členském státě, by bylo zásahem do tohoto práva“(44). Soudní dvůr rovněž zdůraznil, že s ohledem na celkové souvislosti a cíle sledované nařízením č. 1612/68 a jeho článkem 12 nemůže být toto nařízení vykládáno restriktivně a nesmí být v žádném případě zbaveno svého užitečného účinku(45). Rodič, který pečuje o školou povinné dítě, které má právo na přístup ke vzdělání na základě článku 12 nařízení č. 1612/68, má tedy právo pobytu odvozené od práva pobytu svého dítěte, a to, jak jsem již připomněl, i tehdy, pokud uvedený rodič nemá postavení občana Unie nebo v hostitelském členském státě nemá nebo již nemá postavení migrujícího pracovníka(46).

56.      V neposlední řadě v souvislosti s dalším vývojem judikatury týkající se článku 12 nařízení č. 1612/68 Soudní dvůr rozhodl, že „děti státního příslušníka členského státu, který pracuje nebo pracoval v hostitelském členském státu stejně jako rodič, který o ně skutečně pečuje, mohou v posledně uvedeném členském státu uplatňovat právo pobytu toliko na základě článku 12 nařízení č. 1612/68, aniž by musely splňovat podmínky definované ve směrnici 2004/38“(47). Soudní dvůr zejména uvedl, že znění článku 12 nařízení č. 1612/68 neváže právo pobytu dětí a rodiče, který o ně pečuje, na podmínku jejich hospodářské soběstačnosti – tedy na dostatečné prostředky a komplexní zdravotní pojištění v hostitelském členském státě – a že takový požadavek nevyplývá ani z judikatury Soudního dvora(48).

57.      Kompozice judikatury, kterou jsem právě popsal, tedy proběhla ve třech fázích: nejprve bylo třeba potvrdit myšlenku, že právo na přístup ke vzdělání stanovené v článku 12 nařízení č. 1612/68 musí být nutně doprovázeno přiznáním autonomního práva pobytu dětí. Poté požadavek účinnosti práva na přístup ke vzdělání odůvodnil potvrzení odvozeného práva pobytu rodičů zajišťujících péči o tyto děti. Konečně zajištění právního postavení školou povinných dětí vyžadovalo, aby autonomní právo pobytu dětí ani odvozené právo pobytu rodičů nebyly vázány na podmínku hospodářské soběstačnosti.

58.      Projednávaná věc poskytuje Soudnímu dvoru příležitost, aby učinil další krok na cestě vymezující právní postavení spojené s článkem 10 nařízení č. 492/2011.

b)      Právo pobytu opírající se o článek 10 nařízení č. 492/2011 a právo na rovné zacházení v oblasti nároku na základní dávky sociální pomoci: logické vyústění

59.      Jak jsem již uvedl, podle mého názoru existují dvě možné linie analýzy podle toho, zda je za nositele práva na rovné zacházení považován JD (první případ), nebo zda jsou za nositelky toho práva považovány jeho dvě dcery (druhý případ).

1)      První případ: článek 7 nařízení č. 492/2011 jakožto základ práva JD na rovné zacházení

60.      Jak bylo dostatečně řečeno, JD je nositelem práva pobytu odvozeného od práva pobytu svých dcer na základě článku 10 nařízení č. 492/2011.

61.      Nařízení č. 492/2011 obsahuje zvláštní vyjádření zásady rovného zacházení – zakotvené v článku 18 SFEU – v článku 7, který v odstavci 2 stanoví, že pracovník, který je státním příslušníkem členského státu, požívá na území jiných členských států stejné sociální výhody jako tuzemští pracovníci.

62.      Nelze však ponechat bez povšimnutí skutečnost, že tento článek 7 je úvodním ustanovením oddílu 2 nařízení č. 492/2011, nadepsaného „Výkon zaměstnání a rovnost zacházení“. Rovněž si nelze nevšimnout, že jeho znění výslovně odkazuje na „pracovník[a]“, kterým JD již není.

63.      Široký výklad tohoto ustanovení ovšem nelze vyloučit. Je pravda, že článek 7 nařízení č. 492/2011 neodkazuje, jak to činí článek 10 tohoto nařízení, na státního příslušníka členského státu, který je nebo byl pracovníkem; ze znění čl. 7 odst. 1 nařízení č. 492/2011 však lze vyvodit, že poskytnutá ochrana jde nad rámec samotné doby zaměstnání uvedeného pracovníka, a možná dokonce i nad rámec doby, po kterou měl právě toto postavení. Připomínám, že čl. 7 odst. 1 nařízení č. 492/2011 zakotvuje právo na rovné zacházení „zejména z oblasti [...] skončení pracovního poměru [...] nebo opětného zaměstnání, pokud se stal nezaměstnaným“(49).

64.      Kromě toho, i když z judikatury Soudního dvora vyplývá, že se státní příslušníci Unie, kteří se pohybují pouze za účelem hledání zaměstnání, nemohou dovolávat rovného zacházení, jak je upraveno v čl. 7 odst. 2 nařízení č. 1612/68, ti, kteří již vstoupili na trh práce, se jej naopak samozřejmě dovolávat mohou(50).

65.      V projednávané věci platí, že uznání práva na rovné zacházení na základě skutečnosti, že žadatel je bývalým pracovníkem – a nikoli státním příslušníkem, který se přemístil na území hostitelského členského státu pouze za účelem hledání zaměstnání, aniž někdy skutečně vstoupil na trh práce – umožňuje nerozšířit nárok na sociální pomoc na každého občana, který by se jinak mohl spokojit s výkonem své svobody pohybu v jiném členském státě, aniž by tam někdy hledal práci, poté tam nechal okamžitě plnit své děti povinnou školní docházku, aby tam mohl požívat až do ukončení jejich školní docházky právo pobytu a sociální pomoc poskytovanou hostitelským členským státem(51).

66.      Jinak řečeno, je pravda, že navržený výklad článku 7 nařízení č. 492/2011 by zavazoval členské státy k poskytnutí pomoci bývalým pracovníkům, kteří jsou hospodářsky nečinní, přičemž by však zachoval právo členských států odepřít takovou pomoc občanům Unie, kteří využívají své svobody pohybu tak, že se rozhodnou zůstat hospodářsky nečinnými, a kteří se z tohoto důvodu nemohou dovolávat ochrany poskytované tímto ustanovením. Takový výklad je mimoto rovněž umožněn na základě normativní autonomie nařízení č. 492/2011 a směrnice 2004/38.

67.      Ještě je třeba se ujistit, že diskriminaci není možné odůvodnit(52). V tomto ohledu je třeba uvést, že i když není pochyb o legitimitě cíle sledovaného německým zákonodárcem vzhledem k tomu, že se ztotožňuje s cílem sledovaným unijním normotvůrcem, uvedená diskriminace nesplňuje test proporcionality, jelikož § 7 odst. 1 druhá věta bod 2 písm. c) SGB II vede k systematickému vyloučení každého státního příslušníka, který má právo pobytu na základě článku 10 nařízení č. 492/2011, bez jakéhokoliv ohledu na individuální situaci uvedeného státního příslušníka, a zejména na vazby na trh práce hostitelského členského státu, jakož i na povahu a intenzitu vazeb se společností tohoto státu.

68.      Z takové analýzy tedy vyplývá, že čl. 7 odst. 2 a článek 10 nařízení č. 492/2011 musí být vykládány v tom smyslu, že právo na rovné zacházení, pokud jde o přístup k takovým sociálním výhodám, jako jsou základní dávky sociální pomoci, musí být přiznáno bývalému migrujícímu pracovníkovi, jehož děti plní povinnou školní docházku v hostitelském členském státě a který požívá právo pobytu na základě článku 10 uvedeného nařízení.

2)      Druhý případ: právo na přístup ke vzdělání jakožto základ práva na rovné zacházení v oblasti nároku na sociální pomoc

69.      Podle mého názoru lze rovněž dospět k témuž závěru – závěru o nároku JD a jeho dvou dcer na sporné dávky – s tím, že nyní se zaměříme na práva dětí.

70.      Podle výše připomenuté judikatury Soudního dvora nelze článek 10 nařízení č. 492/2011 vykládat restriktivně a musí být zajištěn jeho užitečný účinek; nařízení musí být vykládáno ve světle požadavku na respektování rodinného života stanoveného v článku 7 Listiny základních práv Evropské unie.

71.      Co by za těchto okolností zůstalo z práva na přístup ke vzdělání, které, jak se všichni shodují, obě dcery JD požívají, kdyby dcerám a jejich otci musel být nárok na dotčené dávky odepřen?

72.      Z pojmového hlediska mohu připustit, že právo pobytu nelze nutně zaměňovat s nárokem na tyto dávky. V konečném důsledku však z funkčního hlediska, jaký skutečný – účinný – význam by byl dán judikatuře Soudního dvora, která věnuje zvláštní pozornost osudu dětí migrujících pracovníků, a přestože právo pobytu rodiče, který jejich péči zajišťuje, není vázáno na podmínku dostatečných prostředků nebo komplexního zdravotního pojištění, kdyby dnes týž Soudní dvůr rozhodl, že tento rodič, který je nepostradatelný při podporování těchto dětí v plnění školní docházky, není oprávněn žádat o sociální pomoc od státu?

73.      Bylo by iluzí, právní fikcí, mít za to, že právo na přístup ke vzdělání je účinné pouze proto, že právo pobytu je přiznáno rodiči, který pečuje o děti, aniž by toto právo bylo doprovázeno rovněž sociální pomocí. Navrhuji tedy konkrétně, aby Soudní dvůr postupoval takto.

74.      Článek 10 nařízení č. 492/2011 stanoví právo na přístup ke vzdělání „za stejných podmínek [za jakých jej mají] státní příslušníci tohoto [členského] státu“(53). Pokud mají nemajetní rodiče školou povinného dítěte, kteří jsou státními příslušníky hostitelského členského státu, nárok na sociální pomoc za účelem zajištění životních a školních podmínek hodných tohoto dítěte a nepřímo jejich rodiny, a pokud je nemajetnost zjevně překážkou v přístupu ke vzdělání každého dítěte, musí být nárok na sociální pomoc vykládán tak, že patří mezi „podmínky“ uvedené v článku 10 nařízení č. 492/2011, neboť jinak by dítě bylo zbaveno práva, které mu přiznal normotvůrce(54).

75.      Takový výklad tedy zajišťuje užitečný účinek článku 10 nařízení č. 492/2011, jak vyžaduje judikatura Soudního dvora. Mimoto je podle všeho zcela v souladu s původním cílem tohoto nařízení, kterým je zajistit volný pohyb pracovníků. Který pracovník by totiž opustil svou zemi původu, pokusil se co nejlépe začlenit, a to i hospodářsky, do společnosti hostitelského členského státu, a nechal v něm své děti plnit povinnou školní docházku, jestliže by věděl, že jakmile se jeho situace stane méně příznivou, bude se muset, aniž by mohl počítat se solidaritou členského státu, který jej přijal, nevyhnutelně vrátit do své země původu a vytrhnout své děti z pedagogického a jazykového systému, do kterého byly do té doby začleněny? Tento výklad je navíc podle všeho v souladu s judikaturou Soudního dvora, která zprošťuje právo pobytu dětí a rodiče, který o ně pečuje, povinnosti dodržovat podmínku hospodářské soběstačnosti(55).

76.      Ze stejných důvodů, jako byly uvedeny výše(56), mám za to, že diskriminace zavedená v § 7 odst. 1 druhé větě bodě 2 písm. c) SBG II není podle všeho ospravedlnitelná.

77.      V této fázi analýzy se tedy přikláním k názoru, že článek 10 nařízení č. 492/2011 musí být vykládán v tom smyslu, že nárok na základní dávky sociální pomoci musí být přiznán dětem, které jsou nositeli práva pobytu na základě článku 10 nařízení č. 492/2011, jakož i rodiči, který o tyto děti skutečně pečuje.

3.      Doplňující poznámky

78.      Výše provedená analýza, která považuje článek 10 nařízení č. 492/2011 za těžiště úvah vedených za účelem vyřešení projednávané věci, je tedy podle mého názoru hlavní cestou k urovnání sporu. Pro úplnost bych však rád doplnil ještě některé úvahy týkající se na prvním místě nařízení č. 883/2004 a poté na druhém místě článku 18 SFEU. Vzhledem k tomu, že jsou tyto poznatky předloženy pouze podpůrně, bude však analýza nevyhnutelně stručnější.

79.      Pokud jde o nařízení č. 883/2004, již jsem uvedl, že základní dávky sociální pomoci, o které se jedná, spadají do působnosti uvedeného nařízení a že jeho článek 4 zakotvuje právo na rovné zacházení pro osoby, na které se nařízení vztahuje, pokud nařízení nestanoví jinak. Ze znění druhé předběžné otázky vyplývá, že JD musí být považován za pojištěnce systému sociálního zabezpečení hostitelského členského státu nebo systému rodinných dávek ve smyslu čl. 3 odst. 1 nařízení č. 883/2004. I když určení hmotněprávních podmínek pro poskytování takových dávek, jako jsou dávky dotčené ve věci v původním řízení, je věcí právních předpisů každého členského státu(57), členské státy jsou nicméně při tomto výkonu povinny dodržovat zásadu rovného zacházení. Soudní dvůr již připustil, že členské státy mohou rozhodnout o poskytování sociálních dávek pouze občanům Unie, kteří splňují podmínky pobytu podle směrnice 2004/38(58), a že tyto státy mohou vyloučit z nároku na dávky občany Unie během prvních tří měsíců jejich pobytu v hostitelském členském státě nebo občany, jejichž pobyt se opírá pouze o čl. 14 odst. 4 písm. b) směrnice 2004/38. Za předpokladu, že z této judikatury lze vyvodit snahu o soulad článku 4 nařízení č. 883/2004 s čl. 24 odst. 2 směrnice 2004/38 v tom smyslu, že účinnost druhého z nich vyžaduje omezení prvního, takový výklad těchto ustanovení by každopádně neměl být uplatněn v takovém případě, jako je případ JD, kdy se právo pobytu již neopírá o směrnici 2004/38, nebo se již neopírá pouze o tuto směrnici, ale je založeno na článku 10 nařízení č. 492/2011. Rovné zacházení, pokud jde o nárok na takové zvláštní nepříspěvkové peněžité dávky, jako jsou základní sociální dávky, se tedy může pro takového občana Unie, jako je JD, který kromě toho požívá práva pobytu na základě článku 10 nařízení č. 492/2011, rovněž opírat o článek 4 nařízení č. 883/2004.

80.      V neposlední řadě, jelikož jsem měl za to, že otázky položené předkládajícím soudem mohly být vyřešeny výkladem nařízení č. 492/2011, které obsahuje specifický rozbor zásady zákazu diskriminace zakotvené obecně v článku 18 SFEU, nepovažuji proto za nezbytné provést samostatnou analýzu posledně uvedeného ustanovení(59).

IV.    Závěry

81.      S ohledem na všechny výše uvedené úvahy navrhuji, aby Soudní dvůr na předběžné otázky položené Landessozialgericht Nordrhein-Westfalen (zemský soud pro spory v oblasti sociálního zabezpečení v Severním Porýní-Vestfálsku, Německo) odpověděl následovně:

„1)      Takové základní dávky sociální pomoci, jako jsou dávky dotčené ve věci v původním řízení, představují sociální výhody ve smyslu čl. 7 odst. 2 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 492/2011 ze dne 5. dubna 2011 o volném pohybu pracovníků uvnitř Unie.

2)      Účelem článku 24 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/38/ES ze dne 29. dubna 2004 o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států, o změně nařízení (EHS) č. 1612/68 a o zrušení směrnic 64/221/EHS, 68/360/EHS, 72/194/EHS, 73/148/EHS, 75/34/EHS, 75/35/EHS, 90/364/EHS, 90/365/EHS a 93/96/EHS, není upravovat otázku uplatnění zásady rovného zacházení na občana Unie, který požívá právo pobytu na základě článku 10 nařízení č. 492/2011

3)      Článek 7 odst. 2 a článek 10 nařízení č. 492/2011 musí být vykládány v tom smyslu, že právo na rovné zacházení, pokud jde o nárok na takové sociální výhody, jako jsou základní dávky sociální pomoci, musí být přiznáno bývalému migrujícímu pracovníkovi, jehož děti plní povinnou školní docházku v hostitelském členském státě a který požívá právo pobytu na základě článku 10 uvedeného nařízení.

4)      Článek 10 nařízení č. 492/2011 musí být vykládán v tom smyslu, že nárok na základní dávky sociální pomoci musí být přiznán dětem, které jsou nositeli práva pobytu na základě uvedeného článku 10, jakož i rodiči, který o tyto děti skutečně pečuje.“

1– Původní jazyk: francouzština.

2      Úř. věst. 2004, L 158, s. 77; Zvl. vyd. 05/05, s. 46.

3      Dále jen „nařízení č. 883/2004“.

4      Úř. věst. 2011, L 141, s. 1.

5      Ve znění ze dne 2. prosince 2014 (BGBl. I, s. 1922).

6      Ze spisu vyplývá, že toto výživné je JD pro jeho dcery vypláceno od 1. října 2015 až do dovršení 12 let jeho dětí.

7      Předkládající soud v tomto ohledu zmiňuje rozsudky ze dne 11. listopadu 2014, Dano (C-333/13, EU:C:2014:2358); ze dne 15. září 2015, Alimanovič (C-67/14, EU:C:2015:597), jakož i ze dne 25. února 2016, García-Nieto a další (C-299/14, EU:C:2016:114).

8      Předkládající soud v tomto ohledu zmiňuje rozsudky ze dne 11. listopadu 2014, Dano (C-333/13, EU:C:2014:2358); ze dne 15. září 2015, Alimanovič (C-67/14, EU:C:2015:597), jakož i ze dne 25. února 2016, García-Nieto a další (C-299/14, EU:C:2016:114).

9      Jak připomněl Soudní dvůr ve svých rozsudcích ze dne 11. listopadu 2014, Dano (C-333/13, EU:C:2014:2358); ze dne 15. září 2015, Alimanovič (C-67/14, EU:C:2015:597), jakož i ze dne 25. února 2016, García-Nieto a další (C-299/14, EU:C:2016:114).

10      Rozsudek ze dne 15. září 2015 (C-67/14, EU:C:2015:597).

11      Rozsudek ze dne 15. září 2015 (C-67/14, EU:C:2015:597).

12      Předkládající soud zde zmiňuje rozsudky ze dne 23. února 2010, Ibrahim a Secretary of State for the Home Department (C-310/08, EU:C:2010:80), a Teixeira (C-480/08, EU:C:2010:83).

13      Viz rozsudek ze dne 15. září 2015, Alimanovič (C-67/14, EU:C:2015:597, bod 43).

14      Viz rozsudek ze dne 15. září 2015, Alimanovič (C-67/14, EU:C:2015:597, bod 44 a citovaná judikatura).

15      Viz rozsudek ze dne 15. září 2015, Alimanovič (C-67/14, EU:C:2015:597, bod 45).

16      Rozsudek ze dne 18. prosince 2019, Generálny riaditeľ Sociálnej poisťovne Bratislava a další (C-447/18, EU:C:2019:1098, bod 47 a citovaná judikatura).

17      Německá vláda se k této otázce nevyjádřila, aniž však takovou kvalifikaci vyloučila.

18      Nařízení Rady ze dne 15. října 1968 o volném pohybu pracovníků uvnitř Společenství (Úř. věst. 1968, L 257, s. 2; Zvl. vyd. 05/01, s. 15).

19      Viz rozsudek ze dne 27. března 1985, Hoeckx (249/83, EU:C:1985:139), který byl zopakován v bodě 27 rozsudku ze dne 20. září 2001, Grzelczyk (C-184/99, EU:C:2001:458).

20      Ke kvalifikaci různých opatření jako sociálních výhod ve smyslu čl. 7 odst. 2 nařízení č. 492/2011 ze strany Soudního dvora viz rozsudek ze dne 18. prosince 2019, Generálny riaditeľ Sociálnej poisťovne Bratislava a další (C-447/18, EU:C:2019:1098, bod 48).

21      Podle čl. 14 odst. 4 písm. b) směrnice 2004/38.

22      Rozsudek ze dne 15. září 2015 (C-67/14, EU:C:2015:597).

23      Rozsudek ze dne 4. října 2012, Komise v. Rakousko (C-75/11, EU:C:2012:605, bod 54).

24      Rozsudek ze dne 15. září 2015 (C-67/14, EU:C:2015:597).

25      To ostatně potvrzuje i bod 41, který je pouhým připomenutím druhé a třetí předběžné otázky tehdy položené Soudnímu dvoru, a který tedy jako takový nesouvisí s kvalifikací dávek, kterou Soudní dvůr dále provedl v bodech 42 až 46 rozsudku ze dne 15. září 2015, Alimanovic (C-67/14, EU:C:2015:597).

26      Rozsudek ze dne 15. září 2015 (C-67/14, EU:C:2015:597).

27      Viz stanovisko generálního advokáta M. Watheleta ve věci Alimanovič (C-67/14, EU:C:2015:210, body 117 až 122).

28      Rozsudek ze dne 15. září 2015 (C-67/14, EU:C:2015:597).

29      Viz rozsudek ze dne 15. září 2015, Alimanovič (C-67/14, EU:C:2015:597, bod 38).

30      Rozsudek ze dne 15. září 2015 (C-67/14, EU:C:2015:597).

31      Jelikož jej výslovně vylučuje čl. 24 odst. 2 směrnice 2004/38.

32      Viz rozsudek ze dne 15. září 2015, Alimanovič (C-67/14, EU:C:2015:597, bod 49). Viz také bod 53 tohoto rozsudku.

33      V tomto ohledu ještě poznamenávám, že v bodě 49 rozsudku ze dne 15. září 2015, Alimanovič (C-67/14, EU:C:2015:597), Soudní dvůr rozhodl, že „v souvislosti s přístupem k takovým dávkám sociální pomoci [...], se občan Unie může domáhat stejného zacházení jako státní příslušníci hostitelského členského státu podle čl. 24 odst. 1 směrnice 2004/38, pouze pokud jeho pobyt na území hostitelského členského státu splňuje podmínky stanovené směrnicí 2004/38“ (kurzivou zvýraznil autor tohoto stanoviska). Vzhledem k tomu, že právo pobytu vyplývající z článku 10 nařízení č. 492/2011 není vázáno právě těmito podmínkami, článek 24 směrnice 2004/38 není ustanovením, v jehož světle musí být přezkoumána otázka případného rovného zacházení, které by měl JD požívat.

34      V následující analýze ostatně budu odkazovat na obě nařízení bez rozlišení.

35      Rozsudek ze dne 17. září 2002, Baumbast a R (C-413/99, EU:C:2002:493, bod 50).

36      Viz rozsudky ze dne 17. září 2002, Baumbast a R (C-413/99, EU:C:2002:493, bod 51), a ze dne 23. února 2010, Ibrahim a Secretary of State for the Home Department (C-310/08, EU:C:2010:80, bod 43).

37      Viz rozsudek ze dne 17. září 2002, Baumbast a R (C-413/99, EU:C:2002:493, body 56 a 57).

38      Viz rozsudek ze dne 17. září 2002, Baumbast a R (C-413/99, EU:C:2002:493, bod 63).

39      Viz rozsudek ze dne 17. září 2002, Baumbast a R (C-413/99, EU:C:2002:493, bod 63).

40      Viz rozsudek ze dne 17. září 2002, Baumbast a R (C-413/99, EU:C:2002:493, bod 63).

41      Viz rozsudek ze dne 23. února 2010, Teixeira (C-480/08, EU:C:2010:83, bod 49). K autonomní povaze práva pobytu viz rozsudky ze dne 23 února 2010, Ibrahim a Secretary of State for the Home Department (C-310/08, EU:C:2010:80, body 35, 40 a 41), a ze dne 23. února 2010, Teixeira (C-480/08, EU:C:2010:83, bod 46).

42      Rozsudky ze dne 17. září 2002, Baumbast a R (C-413/99, EU:C:2002:493, bod 71), a ze dne 23. února 2010, Ibrahim a Secretary of State for the Home Department (C-310/08, EU:C:2010:80, bod 30).

43      Podepsána dne 4. listopadu 1950 v Římě.

44      Rozsudek ze dne 17. září 2002, Baumbast a R (C-413/99, EU:C:2002:493, bod 73).

45      Viz rozsudek ze dne 17. září 2002, Baumbast a R (C-413/99, EU:C:2002:493, bod 74).

46      Viz rozsudek ze dne 17. září 2002, Baumbast a R (C-413/99, EU:C:2002:493, bod 75).

47      Rozsudek ze dne 23. února 2010, Ibrahim a Secretary of State for the Home Department (C-310/08, EU:C:2010:80, bod 50). Kurzivou zvýraznil autor stanoviska.

48      Rozsudek ze dne 23. února 2010, Ibrahim a Secretary of State for the Home Department (C-310/08, EU:C:2010:80, body 52 a 53). Pokud jde o postavení dětí, Soudní dvůr již rozhodl, že status dítěte migrujícího pracovníka ve smyslu nařízení č. 1612/68 „s sebou nese zejména to, že právo Unie uznává potřebu nároku na studijní podporu od státu tak, aby jim bylo umožněno dosáhnout integrace do společnosti hostitelského členského státu, přičemž se takový požadavek uplatní tím spíše tam, kde osobami, kterých se dotčená ustanovení nařízení týkají, jsou studenti, kteří přišli do takového státu dokonce ve věku před zahájením povinné školní docházky“ [rozsudek ze dne 15. března 1989, Echternach a Moritz (389/87 a 390/87, EU:C:1989:130, bod 35), přejatý v bodu 54 rozsudku ze dne 23. února 2010, Ibrahim a Secretary of State for the Home Department (C-310/08, EU:C:2010:80)].

49      Podotýkám, že znění tohoto ustanovení výslovně neomezuje prospěch z práva na rovné zacházení, pokud jde o délku období nezaměstnanosti.

50      Viz zejména rozsudek ze dne 23. března 2004, Collins (CC-470/02, EU:C:2004:172 31, bod 31).

51      V tomto ohledu bych rád zdůraznil, že situace JD a jeho dvou dcer se ve všech ohledech liší od situace žalobkyně ve věci Dano [rozsudek ze dne 11. listopadu 2014 (C-333/13, EU:C:2014:2358)], v níž Soudní dvůr rozhodl, že členský stát musí mít na základě směrnice 2004/38 možnost odepřít „přiznání sociálních dávek hospodářsky nečinným občanům Unie, kteří využívají svobody pohybu pouze s cílem získat nárok na sociální podporu od jiného členského státu, ačkoli nemají dostatečné prostředky na to, aby se mohli dožadovat práva pobytu“ [rozsudek ze dne 11. listopadu 2014, Dano (C-333/13, EU:C:2014:2358); zvýraznění provedeno autorem stanoviska]. Jak v projednávané věci zdůraznila Komise, vůči JD nelze namítat žádný podvod nebo zneužití práva, neboť ani své svobody pohybu nevyužil pouze s cílem získat možnost požívat dotčených dávek.

52      Obdobně viz rozsudek ze dne 14. prosince 2016, Bragança Linares Verruga a další (C-238/15, EU:C:2016:949).

53      Kurzivou zvýraznil autor stanoviska.

54      Podle judikatury připomenuté v bodě 55 tohoto stanoviska.

55      Pokud by totiž bylo rozhodnuto jinak, znamenalo by to implicitní zavedení podmínky hospodářské soběstačnosti pro účinné požívání práva na přístup ke vzdělání.

56      Viz bod 67 tohoto stanoviska.

57      Viz rozsudek ze dne 19. září 2013, Brey (C-140/12, EU:C:2013:565, bod 41), a ze dne 11. listopadu 2014, Dano (C-333/13, EU:C:2014:2358, bod 83).

58      Viz rozsudky ze dne 11. listopadu 2014, Dano (C-333/13, EU:C:2014:2358, bod 83), a ze dne 25. února 2016, García-Nieto a další (C-299/14, EU:C:2016:114, bod 52).

59      Předkládající soud ostatně nepoložil žádné otázky, které by souvisely pouze s článkem 18 SFEU. Taková analýza by byla nezbytná pouze v případě, že by Soudní dvůr měl za to, že JD nespadá do působnosti článku 24 směrnice 2004/38, ani se na něj nemůže vztahovat zásada rovného zacházení podle čl. 7 odst. 2 nařízení č. 492/2011 proto, že nemá postavení pracovníka, ani nepožívá přímou či nepřímou ochranu před jakoukoli diskriminací v nároku na základní sociální dávky vyplývající z článku 10 nařízení č. 492/2011. JD by tedy nezbývalo nic jiného, než se dovolávat svého postavení hospodářsky nečinného občana Unie, který oprávněně pobývá v hostitelském členském státě a žádá o přiznání základní sociální dávky. Takový případ by se tedy blížil případu ve věci, v níž byl vydán rozsudek ze dne 7. září 2004, Trojani (C-456/02, EU:C:2004:488).