Available languages

Taxonomy tags

Info

References in this case

Share

Highlight in text

Go

Privremena verzija

MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA

GIOVANNIJA PITRUZZELLE

od 14. svibnja 2020.(1)

Predmet C-181/19

Jobcenter Krefeld – Widerspruchsstelle

protiv

JD

(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Landessozialgericht Nordrhein-Westfalen (Zemaljski socijalni sud Sjeverne Rajne-Vestfalije, Njemačka))

„Zahtjev za prethodnu odluku – Slobodno kretanje osoba – Građanin Unije koji je izgubio svojstvo radnika – Pravo boravka – Načelo jednakog postupanja – Pravo na socijalnu pomoć – Socijalne povlastice – Bivši radnik migrant koji uzdržava djecu koja se školuju u državi članici domaćinu – Pravo na pristup obrazovanju – Djelotvornost – Posebna nedoprinosna novčana davanja”






Sadržaj


I. Pravni okvir

A. Pravo Unije

1. Direktiva 2004/38/EZ

2. Uredba (EZ) br. 883/2004

3. Uredba (EU) br. 492/2011

B. Njemačko pravo

II. Glavni postupak, prethodna pitanja i postupak pred Sudom

III. Analiza

A. Uvodne napomene o kvalifikaciji predmetnih davanja

B. O prethodnim pitanjima

1. Neprimjenjivost članka 24. stavka 2. Direktive 2004/38 na situaciju o kojoj je riječ u glavnom postupku

2. Doseg prava boravka na temelju članka 10. Uredbe br. 492/2011

a) Članak 10. Uredbe br. 492/2011 u sudskoj praksi Suda

b) Pravo boravka na temelju članka 10. Uredbe br. 492/2011 i pravo na jednako postupanje u području pristupa osnovnoj socijalnoj zaštiti: logičan slijed

1) Prvi slučaj: članak 7. Uredbe br. 492/2011 kao temelj JD-ova prava na jednako postupanje

2) Drugi slučaj: pravo na pristup obrazovanju kao temelj prava na jednako postupanje u području pristupa socijalnoj pomoći

3. Dodatna razmatranja

IV. Zaključak


1.        U vrijeme sastavljanja ovog mišljenja Europska unija prolazi kroz neviđenu krizu javnog zdravlja na koju su države članice odgovorile pokazavši solidarnost na području zdravstva bez presedana. U ovom je predmetu od Suda zatraženo da pojasni granice socijalne solidarnosti te je pozvan odlučiti o pitanju opsega socijalne pomoći koju država članica domaćin mora pružiti bivšem radniku migrantu koji traži posao i koji skrbi o svoje dvoje djece koja se školuju u toj državi.

I.      Pravni okvir

A.      Pravo Unije

1.      Direktiva 2004/38/EZ

2.        Članak 24. Direktive 2004/38/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 29. travnja 2004. o pravu građana Unije i članova njihovih obitelji slobodno se kretati i boraviti na području države članice o izmjeni Uredbe (EEZ) br. 1612/68 i stavljanju izvan snage direktiva 64/221/EEZ, 68/360/EEZ, 72/194/EEZ, 73/148/EEZ, 75/34/EEZ, 75/35/EEZ, 90/364/EEZ, 90/365/EEZ i 93/96/EEZ(2) naslovljen je „Jednako postupanje”. On glasi kako slijedi:

„1. Podložno specifičnim odredbama koje su izričito predviđene u Ugovoru i sekundarnom pravu, svi građani Unije koji na temelju ove Direktive borave na državnom području države članice domaćina imaju pravo na postupanje koje je jednako postupanju prema državljanima te države članice unutar područja primjene Ugovora. Ovo pravo proširuje se i na članove obitelji koji nisu državljani države članice i koji imaju pravo na boravak ili stalni boravak.

2. Odstupajući od stavka 1., država članica domaćin nije dužna odobriti pravo na socijalnu pomoć tijekom prva tri mjeseca boravka odnosno, prema potrebi, tijekom duljeg razdoblja predviđenog u članku 14. stavku 4. točki (b), niti je, prije stjecanja prava na stalni boravak, dužna odobriti pomoć za uzdržavanje u svrhu školovanja, uključujući strukovno osposobljavanje, u obliku studentskih stipendija ili studentskih zajmova, osobama koje nisu radnici, samozaposlene osobe, osobama koje zadržavaju taj status i članovima njihovih obitelji.”

2.      Uredba (EZ) br. 883/2004 

3.        Članak 3. stavak 3. Uredbe (EZ) br. 883/2004 Europskog parlamenta i Vijeća od 29. travnja 2004. o koordinaciji sustava socijalne sigurnosti (SL 2004., L 166, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 5., svezak 3., str. 160.) kako je izmijenjena Uredbom (EZ) br. 988/2009 Europskog parlamenta i Vijeća od 16. rujna 2009. (SL 2009., L 284, str. 43.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 5., svezak 2., str. 213.)(3) predviđa da se navedena uredba „također primjenjuje na posebna nedoprinosna novčana davanja predviđena člankom 70.”.

4.        Članak 4. Uredbe br. 883/2004 određuje da „[a]ko ovom Uredbom nije drugačije predviđeno, osobe na koje se ona primjenjuje uživaju ista prava na davanja i podliježu istim obvezama, u skladu sa zakonodavstvom svake države članice kao i njezini državljani”.

5.        Stavci 1. i 2. članka 70. Uredbe br. 883/2004 glase kako slijedi:

„1.      Ovaj se članak primjenjuje na posebna nedoprinosna novčana davanja koja su stečena na temelju zakonodavstva koje zbog svog osobnog opsega, ciljeva i/ili uvjeta za stjecanje prava ima značajke kako zakonodavstva o socijalnoj sigurnosti navedenog u članku 3. stavku 1., tako i socijalne pomoći.

2.      U smislu ovog poglavlja, ‚posebna nedoprinosna novčana davanja’ znači ona koja:

(a)      su namijenjena:

i.      stjecanju dopunskog, zamjenskog ili pomoćnog osiguranja za slučaj rizika obuhvaćenih granama socijalne sigurnosti navedenih u članku 3. stavku 1., a koje određenim osobama jamči najniži prihod za osnovne životne troškove s obzirom na gospodarsku i socijalnu situaciju u određenoj državi članici;

[…]

i

(b)      ako se financiranje isključivo izvodi iz obveznog oporezivanja namijenjenog pokrivanju općih javnih troškova, a uvjeti za stjecanje i određivanje davanja ne ovise ni o kakvom doprinosu s obzirom na korisnika […];

i

(c)      navedena su u Prilogu X.”

6.        Prilog X. Uredbi br. 883/2004 odnosi se, kad je riječ o Njemačkoj, na „[d]avanja za pokrivanje osnovnih troškova života u okviru temeljne skrbi za tražitelje zaposlenja, osim ako, u odnosu na ta davanja, nisu ispunjeni uvjeti za stjecanje prava na privremeni dodatak slijedom primanja davanja za nezaposlenost (članak 24. stavak 1. knjige II. Socijalnog zakonika)”.

3.      Uredba (EU) br. 492/2011

7.        Članak 7. stavci 1. i 2. Uredbe (EU) br. 492/2011 Europskog parlamenta i Vijeća od 5. travnja 2011. o slobodi kretanja radnika u Uniji(4) glasi kako slijedi:

„1.      Prema radniku koji je državljanin države članice ne smije se, zbog njegovog državljanstva, u drugoj državi članici postupati drukčije nego što se postupa prema domaćim radnicima kad je riječ o uvjetima zapošljavanja i rada, a posebno primicima od rada i otpuštanju te, ako postane nezaposlen, vraćanju na posao ili ponovnom zapošljavanju.

2.      Takav radnik uživa jednake socijalne i porezne povlastice kao domaći radnici.”

8.        Članak 10. Uredbe br. 492/2011, u svojem prvom stavku, predviđa da „[d]jeca državljanina jedne države članice koji je zaposlen ili je bio zaposlen na državnom području druge države članice, ako borave na državnom području te države, imaju pravo pristupa općem obrazovanju, naukovanju i strukovnom osposobljavanju pod istim uvjetima kao državljani te države”. Drugi stavak nadalje navodi da „[d]ržave članice podupiru sve napore čiji je cilj da se djeci tih radnika omogući pohađanje navedenih programa pod najboljim mogućim uvjetima”.

B.      Njemačko pravo

9.        Članak 7. knjige II. Sozialgesetzbuch Zweites Bucha (Socijalni zakonik), u svojoj verziji od 22. prosinca 2016. (BGB1. I, str. 3155.; u daljnjem tekstu: SGB II), određuje:

„1.)      1Davanja predviđena u ovoj knjizi dodjeljuju se osobama:

1.      koje su napunile 15 godina, ali još nisu dosegnule dobnu granicu iz članka 7.a,

2.       koje su radno sposobne,

3.       kojima je potrebna pomoć i

4.       uobičajeno borave u Saveznoj Republici Njemačkoj (korisnici sposobni za rad).

2Izuzeti su:

[...]

2.)      strani državljani

(a)      koji nemaju pravo boravka,

(b)      čije pravo boravka proizlazi isključivo iz cilja traženja posla ili

(c)      koji svoje pravo boravka imaju na temelju članka 10. Uredbe br. 492/2011, samostalno ili usporedno s pravom boravka iz točke (b)

kao i članovi njihovih obitelji,

[…].

2.)      Davanja primaju i osobe koje žive u zajednici iz potrebe s korisnicima koji su sposobni za rad. […]

3.)      Zajednicu iz potrebe čine:

1.      korisnici sposobni za rad,

[…]

4.       nevjenčana djeca koja su dio kućanstva osoba navedenih u točkama 1. do 3., ako još nisu navršila 25 godina života, pod uvjetom da vlastitim prihodima ili imovinom ne ostvaruju dovoljna primanja koja bi im mogla osigurati podmirenje osnovnih životnih potreba.”

10.      Članak 2. Gesetza über die allgemeine Freizügigkeit von Unionsbürgern (Zakon o slobodnom kretanju građana Unije; u daljnjem tekstu: FreizügG)(5) glasi kako slijedi:

„1.) Građani Unije koji imaju pravo na slobodno kretanje i članovi njihovih obitelji imaju pravo ulaska na savezno područje i boravka na njemu u skladu s odredbama ovog zakona.

2.)      Na temelju prava Unije, pravo na slobodno kretanje imaju:

1.      građani Unije koji žele boraviti kao radnici ili nastaviti strukovno osposobljavanje,

1.a      građani Unije koji traže zaposlenje u trajanju do šest mjeseci i nakon toga samo u mjeri u kojoj mogu pružiti dokaz da i dalje traže posao i da imaju stvarne izglede za zaposlenje,

[…]

6.      članovi obitelji, u skladu s uvjetima iz članka 3. i 4.,

[…]

3.)      […] Nesvojevoljno nezaposlene osobe, koje su prijavljene nadležnom zavodu za zapošljavanje i koje su bile zaposlene manje od godinu dana, zadržavaju pravo iz stavka 1. u trajanju od šest mjeseci.”

11.      Članak 3. FreizügG-a predviđa:

„1.)      Članovi obitelji građanina Unije iz članka 2. stavka 2. točaka 1. do 5. imaju pravo na temelju članka 2. stavka 1. kada spomenutog građanina Unije prate ili mu se pridružuju.[…]

2.)      Članovima obitelji smatraju se

1.      bračni drug, partner i srodnici u silaznoj liniji osoba iz članka 2. stavka 2. točaka 1. do 5. i 7., ili njihovi bračni drugovi odnosno partneri, koji još nisu napunili 21 godinu […],

2.      srodnici u uzlaznoj ili silaznoj liniji osoba iz članka 2. stavka 2. točaka 1. do 5. i 7., ili njihovih bračnih drugova odnosno partnera, podmirivanje čijih osnovnih životnih potreba osiguravaju te osobe ili njihovi bračni drugovi odnosno partneri.

[…]

4.)      Djeca građanina Unije koji ima pravo na slobodno kretanje i djeca roditelja koji stvarno ostvaruju roditeljsku skrb nad djecom zadržavaju svoje pravo boravka sve dok ne završe školovanje, čak i nakon smrti ili odlaska građanina Unije na temelju kojeg imaju pravo boravka, sve dok djeca borave na saveznom području i pohađaju obrazovnu ustanovu.”

II.    Glavni postupak, prethodna pitanja i postupak pred Sudom

12.      JD je poljski državljanin i otac dvoje djece rođene 2005. i 2010. Od 2012. ili 2013. godine – datuma dolaska u Njemačku nakon boravka u Nizozemskoj – živi odvojeno od svoje supruge, također poljske državljanke, od koje se razveo u siječnju 2019. Njegova supruga, koja se u isto vrijeme kao i on preselila iz Nizozemske u Njemačku, vratila se u Poljsku u travnju 2016. Otac i njegove dvije kćeri prijavljeni su od rujna 2015. zajedno na istoj adresi u Njemačkoj. Obje kćeri školovale su se u Njemačkoj barem od kolovoza 2016. JD je tijekom 2016. i 2017. neprekinuto primao obiteljske doplatke za svoje dvije kćeri, kao i naknadu za uzdržavanje koju im je dodijelio grad boravišta obitelji(6).

13.      Što se tiče njegove profesionalne djelatnosti, JD je u Nizozemskoj od 2009. do 2011. obavljao djelatnost kao zaposlena osoba. Od siječnja 2013. do ožujka 2015. bio je nezaposlen. Od 6. ožujka 2015. do 1. rujna 2015. obavljao je djelatnost kao zaposlena osoba u Njemačkoj. Od 1. rujna 2015. do 17. siječnja 2016. ponovno je bio profesionalno neaktivan. Dana 18. siječnja 2016. počeo je obavljati djelatnost kao zaposlena osoba na puno radno vrijeme što je trebalo trajati do 31. listopada 2016. Od 4. listopada 2016. do 7. prosinca 2016. nije bio radno sposoban, ali je primao plaću do 29. listopada 2016., nakon čega je do 7. prosinca 2016. od socijalnog osiguranja primao naknadu za slučaj bolesti. JD-u je 31. ožujka 2017. odobrena isplata naknada iz osiguranja za slučaj nezaposlenosti, i to za razdoblje od 23. veljače 2017. do 24. kolovoza 2017. Dana 13. travnja 2017. opozvana je dodjela navedenih naknada zbog isteka JD-ove prijave kao nezaposlene osobe. Dana 13. lipnja 2017. odlučeno je da se JD-u odobri isplata tih naknada za razdoblje od 12. lipnja 2017. do 23. listopada 2017.

14.      Od 2. siječnja 2018. JD je zaposlen u punom radnom vremenu.

15.      Između 1. rujna 2016. i 7. lipnja 2017. JD i njegove kćeri primali su davanja u okviru osnovne socijalne zaštite na temelju SGB-a II. U lipnju 2017. JD je za sebe i svoje kćeri podnio zahtjev za nastavak primanja tih davanja. Jobcenter Krefeld je 13. lipnja 2017. rješenjem odbio taj zahtjev smatrajući da bi se trebalo primijeniti isključenje iz članka 7. stavka 1. druge rečenice točke 2. podtočke (b) SGB-a II jer je JD boravio u Njemačkoj samo kako bi ondje pronašao posao. Jobcenter Krefeld je odbio i prigovor koji su protiv tog rješenja podnijeli JD i njegove kćeri, i to rješenjem o prigovoru donesenom 27. srpnja 2017. Dana 31. srpnja 2017. JD i njegove kćeri podnijeli su stoga tužbu za poništenje rješenja od 13. lipnja 2017., potvrđenog rješenjem od 27. srpnja 2017,. te su zatražili da se Jobcenteru Krefeld naloži isplata davanja u okviru osnovne socijalne zaštite za razdoblje od 8. lipnja 2017. do 31. prosinca 2017. (u daljnjem tekstu: sporno razdoblje).

16.      Sozialgericht Düsseldorf (Socijalni sud u Düsseldorfu, Njemačka) presudom od 8. svibnja 2018. usvojio je tužbu i naložio Jobcenteru Krefeld da JD-u i njegovim kćerima odobri zatražena davanja za sporno razdoblje. JD se od 7. srpnja 2017. više nije mogao pozivati na pravo boravka koje na temelju članka 2. stavka 3. prve rečenice točke 2. ili druge rečenice FreizügG-a proizlazi iz prethodnog zaposlenja. Međutim, on je je smatrao da njegovo pravo boravka proizlazi iz prava boravka koje je na temelju članka 10. Uredbe br. 492/2011 priznato njegovim kćerima. Sozialgericht Düsseldorf (Socijalni sud u Düsseldorfu) presudio je da je takvo pravo boravka samostalno i neovisno o pravima boravka uređenima Direktivom 2004/38. Odstupanje od jednakog postupanja iz članka 24. stavka 2. Direktive 2004/38 primjenjuje se, dakle, samo ako postoji pravo boravka koje proizlazi isključivo iz Direktive 2004/38. Suprotno tomu, navedeno odstupanje ne može se primijeniti kada dotična osoba ima pravo boravka na temelju članka 10. Uredbe br. 492/2011. Stoga je na temelju navedene analize prvostupanjski sud presudio da se isključenje predviđeno člankom 7. stavkom 1. drugom rečenicom točkom 2. podtočkom (c) SGB-a II treba smatrati protivnim pravu Unije.

17.      Jobcenter Krefeld je 4. srpnja 2018. pred sudom koji je uputio zahtjev podnio žalbu protiv te presude.

18.      Sud koji je uputio zahtjev navodi da su davanja u okviru osnovne socijalne zaštite socijalna pomoć u smislu članka 24. stavka 2. Direktive 2004/38(7), a mogu se okvalificirati i kao posebna nedoprinosna novčana davanja u skladu s člankom 3. stavkom 3. i člankom 70. stavkom 2. Uredbe br. 883/2004(8) jer je njihova namjena osigurati podmirivanje osnovnih životnih potreba djece i njihovih roditelja. Prema mišljenju suda koji je uputio zahtjev, navedena su davanja i socijalne povlastice u smislu članka 7. stavka 2. Uredbe br. 492/2011.

19.      Prema mišljenju suda koji je uputio zahtjev, ako bi primijenio svoje nacionalno pravo, trebao bi prihvatiti žalbu koju je podnio Jobcenter Krefeld. Međutim, taj se sud pita je li isključenje predviđeno člankom 7. stavkom 1. drugom rečenicom točkom 2. podtočkom (c) SGB-a II u skladu s pravom Unije. Podsjeća na to da je JD tijekom spornog razdoblja imao pravo boravka koje na temelju članka 10. Uredbe br. 492/2011 proizlazi iz prava boravka njegovih kćeri, unatoč tomu što tada nije obavljao profesionalnu djelatnost niti je imao dostatna sredstva za život, a nije se mogao pozvati ni na pravo stalnog boravka ni na svojstvo radnika. Na nacionalnoj se razini raspravljalo o pitanju može li se u takvom slučaju primijeniti isključenje predviđeno člankom 24. stavkom 2. Direktive 2004/38.

20.      Prema nacionalnom zakonodavstvu, isključenje iz članka 7. stavka 1. druge rečenice točke 2. podtočke (c) SGB-a II u skladu je s pravom Unije jer bi se inače pravila Direktive 2004/38 lišila njihove biti. U trenutku uvođenja navedenog isključenja u nacionalno pravo taj je zakonodavac, među ostalim, ustrajao na uvodnoj izjavi 10. Direktive 2004/38, odnosno na njezinu cilju koji teži tomu da se izbjegne da osobe koje ostvaruju pravo boravka postanu nerazuman teret sustavu socijalne pomoći u državi članici domaćinu, kao i na cilju, koji je više puta istaknuo sam Sud, poštovanja financijske ravnoteže sustava socijalne sigurnosti(9). Iz tog se razloga isključenje moglo proširiti i na građane Unije čije se pravo boravka temelji na članku 10. Uredbe br. 492/2011, a da nacionalni zakonodavac u tome ne vidi izvor sukoba s pravom Unije. Postoji sudska praksa koja slijedi tu logiku smatrajući da područje primjene isključenja iz članka 24. stavka 2. Direktive 2004/38 nije ograničeno samo na tu direktivu i da taj članak predstavlja iznimku od članka 18. UFEU-a, čak i u slučaju kada se pravo boravka temelji na članku 10. Uredbe br. 492/2011. To je potvrđeno sudskom praksom Suda u kojoj on nije slijedio mišljenje nezavisnog odvjetnika u predmetu Alimanovic(10), te nije proveo drugačije ispitivanje zbog toga što se pravo boravka tada nije temeljilo samo na Direktivi 2004/38.

21.      Čini se, međutim, da se s time ne slažu svi nacionalni sudovi, od kojih neki različito tumače presudu Alimanovic(11) smatrajući da je Sud primijenio članak 24. stavak 2. Direktive 2004/38 samo u kontekstu prava boravka koje se temelji na navedenoj direktivi. Pitanje primjenjivosti članka 24. stavka 2. navedene direktive na građanina Unije koji ima dozvolu boravka na temelju članka 10. Uredbe br. 492/2011 stoga nije riješeno. Osim toga, navedeni sudovi smatraju da članak 24. stavak 2. Direktive 2004/38, kao iznimku od načela nediskriminacije, treba tumačiti usko i u okviru područja primjene same direktive.

22.      Sud koji je uputio zahtjev slaže se s navedenim drugim dijelom analize koji, prema njegovu mišljenju, potvrđuje činjenica da pravo boravka koje proizlazi iz članka 10. Uredbe br. 492/2011 ne mora ispunjavati uvjete iz Direktive 2004/38. Osim toga, davanja koja zahtijeva JD treba smatrati socijalnim povlasticama u smislu članka 7. stavka 2. Uredbe br. 492/2011, čak i ako se navedena davanja ne odnose na školovanje ili obrazovanje. Na temelju navedenog članka, u području socijalnih povlastica jednako postupanje mora biti zajamčeno. Usto, Sud je već presudio da se područje primjene članka 10. Uredbe br. 492/2011 ne može ograničiti Direktivom 2004/38(12). Naposljetku, sud koji je uputio zahtjev naglašava da, iako je to imao priliku učiniti prilikom donošenja Uredbe br. 492/2011, zakonodavac Unije nije u navedenu uredbu unio odredbu koja bi navela Sud da izmijeni svoju sudsku praksu donesenu na temelju prethodne uredbe, a sve kako bi se iz prava na jednako postupanje izričito isključili građani čije se pravo boravka temelji samo na članku 10. Uredbe br. 492/2011.

23.      U tim je okolnostima Landessozialgericht Nordrhein-Westfalen (Zemaljski socijalni sud Sjeverne Rajne-Vestfalije, Njemačka) odlučio prekinuti postupak i odlukom koju je tajništvo Suda zaprimilo 25. veljače 2019. Sudu je uputio sljedeća prethodna pitanja:

„1.      Je li isključenje građana Unije koji imaju pravo boravka koje proizlazi iz članka 10. Uredbe br. 492/2011 iz sustava socijalne pomoći u smislu članka 24. stavka 2. Direktive 2004/38 u skladu s načelom jednakog postupanja koje proizlazi iz članka 18. UFEU-a u vezi s člancima 7. i 10. Uredbe br. 492/2011?

(a)      Je li socijalna pomoć u smislu članka 24. stavka 2. Direktive 2004/38 socijalna povlastica u smislu članka 7. stavka 2. Uredbe br. 492/2011?

(b)      Primjenjuju li se odstupanja iz članka 24. stavka 2. Direktive 2004/38 na načelo jednakog postupanja koje proizlazi iz članka 18. UFEU-a u vezi s člancima 7. i 10. Uredbe br. 492/2011?

2.      Je li isključenje građana Unije iz korištenja posebnim nedoprinosnim novčanim davanjima u smislu članka 3. stavka 3. i članka 70. stavka 2. Uredbe br. 883/2004 u skladu s načelom jednakog postupanja koje proizlazi iz članka 18. UFEU-a u vezi s člankom 4. Uredbe br. 883/2004 ako ti građani imaju pravo boravka koje proizlazi iz članka 10. Uredbe br. 492/2011 te su uključeni u sustav socijalnog osiguranja ili sustav obiteljskih davanja u smislu članka 3. stavka 1. Uredbe br. 883/2004?”

24.      Pisana očitovanja podnijeli su Jobcenter Krefeld, njemačka i poljska vlada kao i Europska komisija te su oni ujedno i saslušani na raspravi održanoj pred Sudom 26. veljače 2020.

III. Analiza

A.      Uvodne napomene o kvalifikaciji predmetnih davanja

25.      Kao što je to istaknuo sud koji je uputio zahtjev, ovo nije prvi put da se Sud mora izjasniti o uvjetima dodjele davanja predviđenih člankom 7. stavkom 1. drugom rečenicom točkom 2. podtočkom (c) SGB-a II jer je Sud već okvalificirao ta davanja s obzirom na različite odredbe sekundarnog prava koje bi mogle biti relevantne za rješavanje ovog predmeta.

26.      Stoga podsjećam na to da se predmetna davanja mogu okvalificirati kao „posebna nedoprinosna novčana davanja” u smislu članka 70. stavka 2. Uredbe br. 883/2004, a ona se, uostalom, kao takva i spominju u Prilogu X. Uredbi br. 883/2004(13).

27.      Predmetna su davanja obuhvaćena i pojmom „socijalne pomoći” u smislu članka 24. stavka 2. Direktive 2004/38, a taj se pojam odnosi na sve programe pomoći javnih tijela, bilo na nacionalnoj, regionalnoj ili lokalnoj razini, na koje ima pravo pojedinac koji ne raspolaže dostatnim sredstvima za podmirivanje svojih osnovnih potreba kao ni potreba svoje obitelji i za kojeg iz tog razloga postoji opasnost da će tijekom svojeg boravka u državi članici domaćinu postati teret javnim financijama te države, što bi moglo imati posljedice na opću razinu pomoći koje ta država može dodijeliti(14). Sud je također presudio da je prevladavajuća namjena predmetnih davanja „osiguranje pokrivanja osnovnih životnih troškova potrebnih za život dostojan čovjeka”(15).

28.      Ostaje pitanje mogu li se predmetna davanja okvalificirati kao socijalna povlastica u smislu članka 7. stavka 2. Uredbe br. 492/2011. U tom pogledu, iz ustaljene sudske prakse proizlazi da pod „socijalnim povlasticama” u smislu navedene odredbe treba podrazumijevati „sve povlastice koje se, na temelju ugovora o radu ili ne, općenito priznaju radnicima državljanima, prije svega zbog njihova objektivnog svojstva radnika ili same činjenice njihova boravka na državnom području, pri čemu proširenje te povlastice na radnike državljane drugih država članica može olakšati njihovu mobilnost unutar Unije […] i stoga njihovu integraciju u državu članicu domaćina”(16). Prema mišljenju suda koji je uputio zahtjev, predmetna davanja, kojima je cilj osigurati podmirivanje osnovnih životnih potreba djeteta i roditelja koji o njemu stvarno skrbe tijekom školovanja ili strukovnog osposobljavanja, doista predstavljaju takve povlastice(17).

29.      Kao što je to Komisija, po mojem mišljenju, pravilno istaknula, osnovna socijalna zaštita koju pruža članak 7. stavak 1. druga rečenica točka 2. podtočka (c) SGB-a II, a s obzirom na to da ona podrazumijeva radnu sposobnost, povezana je s činjenicom da je korisnik bio radnik, da je radnik s nedostatnim dohotkom ili da će biti radnik. Pravo na predmetno davanje bilo je, barem u prvim dvama slučajevima koje sam upravo naveo, povezano sa svojstvom radnika, čak i izgubljenim, osobe koja je to pravo zahtijevala. Naposljetku, ističem da je Sud već okvalificirao socijalnu povlasticu u smislu Uredbe (EEZ) br. 1612/68(18), koja je prethodila Uredbi br. 492/2011, kao socijalno davanje koje, načelno, jamči pokrivanje osnovnih životnih troškova(19). U tim okolnostima treba stoga priznati da su predmetna davanja obuhvaćena i pojmom „socijalne povlastice” u smislu članka 7. stavka 2. Uredbe br. 492/2011, osobito ako joj se, kao što je to Sud više puta učinio, pripiše integrativna funkcija navedene zaštite na koju ću se kasnije vratiti(20).

30.      Imajući to na umu, prijeđimo na analizu prethodnih pitanja.

B.      O prethodnim pitanjima

31.      Isključenje JD-a i njegovih kćeri iz prava na davanja za podmirivanje osnovnih životnih potreba predstavlja diskriminaciju na temelju državljanstva. Prethodnim pitanjima, za koja predlažem da se ispitaju zajedno, sud koji je uputio zahtjev poziva Sud da, po potrebi, redom ispita razne moguće osnove za dodjelu JD-u i njegovim dvjema kćerima davanja za podmirenje osnovnih životnih potreba za sporno razdoblje, odnosno za priznavanje, u okolnostima glavnog postupka, prava na jednako postupanje.

32.      Takva analiza, međutim, neće biti korisna ako Sud odluči da situacija o kojoj je riječ u glavnom postupku, u svakom slučaju, spada pod iznimku od jednakog postupanja predviđenu člankom 24. stavkom 2. Direktive 2004/38. Moram stoga odmah objasniti razloge zbog kojih se, prema mojem mišljenju, ta odredba ovdje ne može primijeniti, i to prije ispitivanja je li opseg prava boravka priznatog na temelju članka 10. Uredbe br. 492/2011 takav da obuhvaća i pravo na jednako postupanje u pogledu uvjeta pristupa predmetnim davanjima. S obzirom na zaključke koje ću izvesti iz analize članka 10. Uredbe br. 492/2011, smatram da posebno ispitivanje Uredbe br. 883/2004 nije potrebno.

1.      Neprimjenjivost članka 24. stavka 2. Direktive 2004/38 na situaciju o kojoj je riječ u glavnom postupku

33.      Među strankama je nesporno da je JD tijekom spornog razdoblja imao pravo boravka na temelju članka 10. Uredbe br. 492/2011, a koje je izvedeno iz prava njegovih dviju kćeri koje se školuju u državi članici domaćinu. Također je nesporno da je tijekom tog spornog razdoblja JD izgubio svojstvo radnika te da je tražio posao.

34.      Članak 24. Direktive 2004/38 odnosi se na jednako postupanje. Njegov prvi stavak propisuje da na takvu jednakost pravo imaju „svi građani Unije koji na temelju [navedene] direktive borave na državnom području države članice domaćina”, ali „[p]odložno specifičnim odredbama koje su izričito predviđene u Ugovoru i sekundarnom pravu”. U tom pogledu, stavak 2. navedene odredbe izričito predviđa odstupanje od načela jednakog postupanja, s obzirom na to da država članica domaćin nije dužna odobriti pravo na socijalnu pomoć u propisanim rokovima „osobama koje nisu radnici, samozaposlene osobe, osobama koje zadržavaju taj status ili članovima njihovih obitelji”.

35.      Njemačka vlada, kojoj se Jobcenter Krefeld djelomično pridružio u svojoj argumentaciji, u biti tvrdi da, neovisno o tome temelji li se JD-ovo pravo boravka u Njemačkoj i na Direktivi 2004/38(21), a s obzirom na to da je JD tijekom spornog razdoblja boravio u Njemačkoj samo kako bi ondje tražio posao, članak 24. stavak 2. navedene direktive predstavlja horizontalnu odredbu kojom se iscrpno uređuje pitanje jednakog postupanja u području socijalne pomoći i koja prelazi sami pravni okvir Direktive 2004/38. Stoga nije važno to što je pravni temelj JD-ova prava boravka članak 10. Uredbe br. 492/2011 kada članak 24. stavak 2. Direktive 2004/38, u svakom slučaju, iz prava na jednako postupanje u području socijalne pomoći isključuje građane Unije koji više nemaju svojstvo radnika. Isključivanje primjene članka 24. stavka 2. Direktive 2004/38, u slučaju kao što je JD-ov, dovelo bi do oduzimanja biti ograničenju predviđenom tom odredbom i diskrecijskom prostoru koji se Direktivom nužno priznaje državama članicama da bi se, sprječavanjem da ekonomski neaktivni građani Unije postanu nerazuman teret za nacionalne sustave socijalne sigurnosti, zaštitile od socijalnog turizma. Naime, za ugrožavanje obrambenog mehanizma navedenih sustava bilo bi dovoljno da se navedeni građani pozovu na školovanje svoje djece u državi članici domaćinu jer je ono iznimka iz članka 24. stavka 2. Direktive 2004/38. Naposljetku, prema mišljenju njemačke vlade, o tom je pitanju Sud već odlučivao u presudi Alimanovic(22). U okviru te presude, čiji je činjenični i pravni okvir u svakom pogledu usporediv s onim u ovom predmetu, Sud nije isključio primjenu članka 24. stavka 2. Direktive 2004/38 iako su dotični građani Unije, lišeni svojstva radnika migranata, svejedno ostvarivali pravo boravka na temelju članka 10. Uredbe br. 492/2011.

36.      Ne mogu se složiti s tim argumentima.

37.      S jezičnog gledišta, najprije, članak 24. stavak 1. Direktive 2004/38 propisuje da je načelo jednakog postupanja prema građanima Unije koji borave na državnom području države članice domaćina „[p]odložno specifičnim odredbama koje su izričito predviđene u Ugovoru i sekundarnom pravu”. Stoga se odstupanje od navedenog načela sadržano u članku 24. stavku 2. Direktive 2004/38 uvijek provodi unutar tih istih ograničenja. Osim toga, takvo upućivanje članka 24. na druge odredbe primarnog ili sekundarnog prava ne uklapa se u tvrdnju o iscrpnom i horizontalnom usklađivanju prava na jednako postupanje.

38.      S kontekstualnog gledišta, nadalje, ni u jednom trenutku nije moguće utvrditi nikakvu indiciju o primjeni članka 24. Direktive 2004/38 izvan nje same. Ako se ponovno pogleda tekst članka 24. stavka 2. navedene direktive proizlazi da on u sebi sadržava odstupanje u odnosu na područje primjene Direktive jer upućuje na druge odredbe Direktive. Činjenica da je u Uredbi br. 492/2011 zadržana odredba koja se odnosi na jednako postupanje prema radnicima u području socijalnih povlastica proturječi također tvrdnji da je pravo na jednako postupanje koje se provodi Direktivom 2004/38 iscrpno i horizontalno usklađeno.

39.      S teleološkog gledišta, naposljetku, ponovno mi se čini da legitimni cilj zakonodavca Unije, a na koji su se zatim pozvali njemački zakonodavac i vlada, ne može sam po sebi opravdati prijenos odredbe sekundarnog prava u drugi pravni kontekst. Osim toga, nemogućnost njemačke vlade da – u svojim pisanim očitovanjima ili na raspravi pred Sudom kada joj je upravo to pitanje bilo postavljeno – pruži točne brojke koje upućuju na prijetnju koju bi za njemački sustav socijalne sigurnosti predstavljalo tumačenje članka 24. stavka 2. Direktive 2004/38 prema kojem se on ne primjenjuje kada dotični građanin Unije ima pravo boravka na nekom drugom temelju, a ne na temelju navedene direktive, pri čemu je upravo njemačka vlada tijekom rasprave isticala socijalni turizam, znatno je oslabila doseg njezina argumenta.

40.      Iznijet ću još tri niza napomena.

41.      S jedne strane, argument prema kojem na temelju Uredbe br. 492/2011 ne može postojati pravo boravka, a da mu nužno nije prethodilo pravo boravka na temelju Direktive 2004/38, ne može navedenu uredbu lišiti njezine normativne autonomije. Za to je dovoljno utvrditi, kao što ću to pokazati u nastavku, da je pravo boravka na temelju članka 10. Uredbe br. 492/2011 izuzeto od poštovanja uvjeta koji se, u pogledu ekonomski neaktivnih građana Unije, obično zahtijevaju Direktivom 2004/38.

42.      S druge strane, iako svi prethodni razlozi sami po sebi idu u prilog ograničavanju dosega odstupanja predviđenog u članku 24. stavku 2. Direktive 2004/38 samo na tu direktivu, dodajem, kao što je to pravilno istaknula Komisija, da se svaka odredba o odstupanju u pravu Unije treba tumačiti usko. Uostalom, Sud je navedeno načelo tumačenja već upotrijebio u pogledu članka 24. stavka 2. Direktive 2004/38 presudivši da „[s] obzirom na to da se člankom 24. stavkom 2. odstupa od načela jednakog postupanja predviđenog člankom 18. UFEU-a i da članak 24. stavak 1. Direktive 2004/38 predstavlja tek njegov poseban izričaj, stavak 2. tog članka 24. treba usko tumačiti”(23).

43.      Naposljetku, što se tiče presedana iz presude Alimanovic(24), tu presudu treba tumačiti u skladu s njezinom točkom 40. u kojoj je Sud podsjetio na to da je sud koji je uputio zahtjev, koji je ujedno pred njim pokrenuo postupak, smatrao „da pravo boravka N. Alimanovic i njezine kćeri Sonite proizlazi iz njihova položaja tražitelja zaposlenja i da je u tom pogledu on vezan činjeničnim utvrđenjima”. Vrlo formalističkim tumačenjem presude, moglo bi se prigovoriti da se navedena točka 40., međutim, nalazi na početku dijela presude koji se odnosi na kvalifikaciju predmetnih davanja – istih onih koja nas danas zanimaju. Treba ipak priznati da pojašnjenje iz točke 40. nema pravni utjecaj na samu kvalifikaciju davanja, tako da zaključci iz navedene točke nisu ograničeni samo na taj dio presude(25).

44.      Sud nigdje u presudi Alimanovic(26) nije odstupio od pretpostavke navedene u točki 40. te presude. Stoga se nigdje u njoj ne navodi teza koju je, iako samo podredno, iznio njezin nezavisni odvjetnik(27), a prema kojoj se pravo boravka N. Alimanovic i njezine kćeri moglo temeljiti na članku 10. Uredbe br. 492/2011.

45.      Točka 40. presude Alimanovic(28), dakle, ograničava doseg navedene presude na građane Unije koji imaju pravo boravka samo na temelju članka 14. stavka 4. točke (b) Direktive 2004/38. U toj presudi Sud nije zauzeo stajalište o posebnom slučaju koji je danas pred nama jer to jednostavno nije bio predmet pitanja koja su mu tada bila upućena(29).

46.      U svakom slučaju, zanimljivo je istaknuti da je Sud u svojoj presudi Alimanovic(30) vrlo jasno utvrdio vezu između primjene jednakog postupanja iz članka 24. stavka 1. Direktive 2004/38 i ostvarivanja prava boravka – osim onoga na temelju članka 14. stavka 4. točke (b) Direktive 2004/38(31) – na temelju Direktive 2004/38(32).

47.      Prema tome, ako bi se smatralo da je JD nositelj prava boravka samo na temelju članka 14. stavka 4. točke (b) Direktive 2004/38, on se ne bi mogao pozivati na jednako postupanje. Međutim, kao što sam do sada pokušao dokazati, cilj članka 24. Direktive 2004/38 nije urediti pitanje primjene načela jednakog postupanja na građanina Unije koji pravo boravka ima na temelju članka 10. Uredbe br. 492/2011(33).

2.      Doseg prava boravka na temelju članka 10. Uredbe br. 492/2011

48.      Nakon što je, u situaciji o kojoj je riječ u glavnom postupku, isključena primjena članka 24. stavka 2. Direktive 2004/38 preostaje ispitati mogu li se JD i njegove kćeri pozivati na pravo na jednako postupanje u području pristupa davanjima u okviru osnove socijalne zaštite. Budući da oni imaju pravo boravka na temelju članka 10. Uredbe br. 492/2011, treba utvrditi može li takvo jednako postupanje proizlaziti iz same uredbe, po potrebi tumačene u vezi s drugim odredbama.

49.      Nakon što podsjetim na doseg koji je Sud dao članku 10. Uredbe br. 492/2011, predložit ću dva moguća načina koja, u ovom slučaju, dovode do zaključka da pravo na jednako postupanje treba biti priznato.

a)      Članak 10. Uredbe br. 492/2011 u sudskoj praksi Suda

50.      Podsjećam na to da je članak 10. Uredbe br. 492/2011 istovjetan članku 12. Uredbe br. 1612/68, tako da se sudska praksa Suda o tumačenju potonje odredbe mutatis mutandis primjenjuje na tumačenje prve(34).

51.      Sud je presudio da cilj Uredbe br. 1612/68, odnosno sloboda kretanja radnika, zahtijeva „najbolje moguće uvjete integracije obitelji radnika Zajednice u društvo države članice domaćina, kako bi se ta sloboda zajamčila uz poštovanje slobode i dostojanstva”(35) te je smatrao da je za uspješnost takve integracije neophodna mogućnost djeteta radnika migranta da se školuje u državi članici domaćinu(36).

52.      Također, u tu su svrhu korisnici prava na pristup obrazovanju iz članka 10. Uredbe br. 492/2011 definirani široko, s obzirom na to da sama djeca ne moraju biti građani Unije niti moraju biti zajednička djeca radnika migranta i njegova bračnog druga(37). Razvod između radnika migranta i njegova bračnog druga nakon kojeg se navedeni radnik vrati u svoju državu podrijetla, a njegov bračni drug ostane s djecom u državi članici domaćinu, ne dovodi u pitanje pravo navedene djece na pristup obrazovanju u državi članici domaćinu(38). Isto tako, gubitak svojstva radnika roditelja čija su djeca prvotno ostvarila svoje pravo na pristup obrazovanju ne utječe na ostvarivanje toga prava(39).

53.      Kako bi se osigurala djelotvornost prava na pristup obrazovanju predviđenog u članku 10. Uredbe br. 492/2011, to pravo nužno mora biti popraćeno srodnim pravom boravka priznatim djeci(40).

54.      Iz prethodno navedenog proizlazi da je svojstvo radnika ono na temelju čega njegova djeca ostvaruju pravo na pristup obrazovanju, a stoga i pravo boravka koje proizlazi iz članka 10. Uredbe br. 492/2011. Međutim, jednom kad se steknu uvjeti za priznavanje navedenog prava, ono se „osamostaljuje” kako bi se pravnom položaju djece pružila pojačana zaštita za koju pak više nije samo potrebno da ona borave u državi članici domaćinu i da se tamo školuju(41).

55.      Ta pojačana pravna zaštita pravnog položaja djece posredno utječe na položaj roditelja koji o njima skrbi. Slijedom toga, iako se pravo boravka djece na temelju članka 10. Uredbe br. 492/2011 ostvaruje na temelju svojstva radnika jednog od roditelja, koje je on imao u tom trenutku, pravo boravka roditelja skrbnika može se produljiti i nakon gubitka svojstva radnika ili, ako ne postoji to svojstvo, dok se djeca školuju. Ako se poslužimo gramatičkom metaforom, roditelj koji je bio glavna rečenica postaje zavisna, a dijete, koje je izvorno predstavljalo zavisnu rečenicu, postaje glavna. Slijedom toga, Sud je presudio da bi, u slučaju kada djeca na temelju članka 10. Uredbe br. 492/2011 uživaju pravo na nastavak školovanja u državi članici domaćinu, „odbijanje da se [roditeljima] omogući da ostanu u državi članici domaćinu za vrijeme školovanja njihove djece moglo dovesti do uskraćivanja djeci prava koje im je priznao zakonodavac [Unije]”(42). Nakon što je podsjetio na to da Uredbu br. 1612/68 treba tumačiti u skladu sa zahtjevom za poštovanje obiteljskog života iz članka 8. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda(43), Sud je presudio da "[p]ravo koje je člankom 12. Uredbe br. 1612/68 priznato djetetu radnika migranta da u najboljim uvjetima nastavi svoje školovanje u državi članici domaćinu nužno znači da navedeno dijete ima pravo u pratnji imati osobu koja o njemu stvarno skrbi i da, stoga, ta osoba može s njime boraviti u navedenoj državi članici za vrijeme njegova školovanja. Odbijanje izdavanja dozvole boravka roditelju koji stvarno skrbi o djetetu koje ostvaruje svoje pravo na nastavak školovanja u državi članici domaćinu povrijedilo bi to pravo”(44). Sud je također naglasio da, s obzirom na kontekst Uredbe br. 1612/68 i ciljeve koji se njome i njezinim člankom 12. nastoje postići, navedeni se članak ne smije tumačiti usko te ni u kojem slučaju ne smije biti lišen svojeg korisnog učinka(45). Roditelj koji skrbi o djetetu koje ima pravo na pristup obrazovanju na temelju članka 12. Uredbe br. 1612/68 ima stoga i pravo boravka koje je izvedeno iz prava njegova djeteta, i to čak, kao što sam već naveo, i ako taj roditelj nema svojstvo građanina Unije ili nema, odnosno više nema, svojstvo radnika migranta u državi članici domaćinu(46).

56.      Naposljetku, daljnjim razvojem sudske prakse koja se odnosi na članak 12. Uredbe br. 1612/68, Sud je presudio da se „djeca državljanina države članice koji radi ili je radio u državi članici domaćinu kao i roditelj koji stvarno skrbi o njima mogu ostvariti pravo boravka u toj državi članici samo na temelju članka 12. Uredbe br. 1612/68, a da ne moraju ispuniti uvjete utvrđene u Direktivi 2004/83”(47). Sud je osobito istaknuo da članak 12. Uredbe br. 1612/68 nije uvjetovao pravo boravka djece i roditelja koji o njemu skrbi njihovom ekonomskom neovisnošću, odnosno posjedovanjem dostatnih sredstava i sveobuhvatnog zdravstvenog osiguranja u državi članici domaćinu, te da takav zahtjev ne proizlazi ni iz sudske prakse Suda(48).

57.      Sudska praksa koju sam upravo opisao odvijala se dakle u tri faze: najprije je trebalo utvrditi ideju da pravo na pristup obrazovanju predviđeno člankom 12. Uredbe br. 1612/68 nužno mora biti popraćeno priznavanjem djeci prava samostalnog boravka. Nadalje, zahtjev djelotvornosti prava na pristup obrazovanju opravdao je priznavanje izvedenog prava boravka roditeljima koji o toj djeci skrbe. Naposljetku, zaštita pravnog položaja djece koja se školuju zahtijevala je da se ni pravo samostalnog boravka djece ni izvedeno pravo boravka roditelja ne uvjetuje ekonomskom neovisnošću.

58.      Ovaj predmet pruža priliku Sudu da napravi novi korak u izgradnji pravnog statusa povezanog s člankom 10. Uredbe br. 492/2011.

b)      Pravo boravka na temelju članka 10. Uredbe br. 492/2011 i pravo na jednako postupanje u području pristupa osnovnoj socijalnoj zaštiti: logičan slijed

59.      Kao što sam već naveo, prema mojem mišljenju, postoje dvije moguće analize, ovisno o tome smatra li se da je JD nositelj prava na jednako postupanje (prvi slučaj) ili se smatra da su njegove dvije kćeri nositeljice tog prava (drugi slučaj).

1)      Prvi slučaj: članak 7. Uredbe br. 492/2011 kao temelj JD-ova prava na jednako postupanje

60.      Kao što je već u dovoljnoj mjeri istaknuto, JD ima pravo boravka koje je na temelju članka 10. Uredbe br. 492/2011 izvedeno iz prava njegovih kćeri.

61.      Članak 7. Uredbe br. 492/2011 sadržava poseban izraz načela jednakog postupanja iz članka 18. UFEU-a te u svojem stavku 2. predviđa da radnik državljanin države članice na državnom području drugih država članica uživa jednake socijalne povlastice kao domaći radnici.

62.      Ne može se, međutim, zanemariti da tim člankom 7. započinje odjeljak 2. Uredbe br. 492/2011 naslovljen „Zapošljavanje i jednako postupanje”. Ne može se zanemariti ni to da se njegov tekst izričito odnosi na „radnika”, što JD više nije.

63.      Međutim, ne treba isključiti široko tumačenje navedene odredbe. Iako se članak 7. Uredbe br. 492/2011 ne odnosi, kao što to čini članak 10. navedene uredbe, na državljanina države članice koji je ili je bio radnik, ipak, iz članka 7. stavka 1. Uredbe br. 492/2011 proizlazi da dana zaštita nadilazi razdoblje samog zaposlenja navedenog radnika, a možda čak i razdoblje tijekom kojeg ima upravo to svojstvo. Podsjećam, članak 7. stavak 1. Uredbe br. 492/2011 propisuje pravo na jednako postupanje „kad je riječ o […] posebno […] otpuštanju […] te ako postane nezaposlen […] ponovnom zapošljavanju”(49).

64.      Nadalje, iako iz sudske prakse Suda proizlazi da se državljani Unije koji se presele isključivo radi traženja posla ne mogu pozivati na jednako postupanje kako je predviđeno člankom 7. stavkom 2. Uredbe br. 1612/68, oni koji su već pristupili tržištu rada, naprotiv, na njega se mogu pozivati(50).

65.      U ovom slučaju, priznavanje prava na jednako postupanje koje se temelji na činjenici da je podnositelj zahtjeva bivši radnik – a ne državljanin koji se preselio na državno područje države članice domaćina samo kako bi ondje tražio posao i koji pritom nikada nije stvarno pristupio tržištu rada – omogućava da se pravo na socijalnu pomoć ne proširi na svakog građanina koji bi mogao drugačije koristiti svoju slobodu kretanja u drugoj državi članici, i to tako da u njoj uopće ne traži posao, nego da ondje odmah svoju djecu upiše u školu, a sve kako bi, do kraja njihova školovanja, mogao ostvarivati pravo boravka i pravo na socijalnu pomoć u državi članici domaćinu(51).

66.      Drugim riječima, predloženo tumačenje članka 7. Uredbe br. 492/2011 zasigurno bi obvezalo države članice da pruže pomoć bivšim radnicima koji su ekonomski neaktivni, ali bi one pritom zadržale svoje pravo da odbiju pružanje takve pomoći građanima Unije koji svoju slobodu kretanja koriste s namjerom da ostanu neaktivni i koji se zbog toga ne mogu pozivati na zaštitu koju omogućava navedena odredba. Takvo je tumačenje, osim toga, moguće i na temelju normativne autonomije Uredbe br. 492/2011 i Direktive 2004/38.

67.      Potrebno je još utvrditi da diskriminacija ne može biti opravdana(52). U tom pogledu, iako nema sumnje u legitimnost cilja kojem teži njemački zakonodavac jer se on podudara s ciljem zakonodavca Unije, navedena diskriminacija ne može proći test proporcionalnosti, s obzirom na to da članak 7. stavak 1. druga rečenica točka 2. podtočka (c) SGB-a II dovodi do sustavnog isključenja svakog državljanina koji ima pravo boravka na temelju članka 10. Uredbe br. 492/2011, bez obzira na pojedinačnu situaciju tog državljanina, a osobito bez obzira na njegovu povezanost s tržištem rada države članice domaćina kao i bez obzira na narav i intenzitet povezanosti s društvom te države.

68.      Slijedom navedenog, iz takve analize proizlazi da članak 7. stavak 2. i članak 10. Uredbe br. 492/2011 treba tumačiti na način da se pravo na jednako postupanje, kada se ono odnosi na pristup socijalnim povlasticama kao što su davanja u okviru osnovne socijalne zaštite, treba priznati bivšem radniku migrantu čija se djeca školuju u državi članici domaćinu i koji ima pravo boravka na temelju članka 10. navedene uredbe.

2)      Drugi slučaj: pravo na pristup obrazovanju kao temelj prava na jednako postupanje u području pristupa socijalnoj pomoći

69.      Prema mojem mišljenju, moguće je do istog zaključka doći – onoga o pravu JD-a i njegovih dviju kćeri na pristup spornim davanjima – vodeći se, ovoga puta, pravima djece.

70.      Prema navedenoj sudskoj praksi Suda, članak 10. Uredbe br. 492/2011 ne može se usko tumačiti i mora se osigurati njegov koristan učinak, a Uredbu pak treba tumačiti s obzirom na zahtjev poštovanja obiteljskog života iz članka 7. Povelje Europske unije o temeljnim pravima.

71.      Što bi u tim okolnostima bilo s pravom na pristup obrazovanju, za koje se svi slažu da ga dvije JD-ove kćeri uživaju, ako bi se njima i njihovu ocu uskratilo pravo na pristup predmetnim davanjima?

72.      Slažem se da se pravo boravka, s konceptualnog gledišta, nužno ne podudara s pravom na pristup tim davanjima. No, na kraju, s funkcionalnog gledišta, koji bi stvarni – djelotvorni – doseg imala sudska praksa Suda, tako obzirna po pitanju sudbine djece radnika migranata, i to kada pravo boravka roditelja koji o njima skrbi nije uvjetovano posjedovanjem dostatnih sredstava ili sveobuhvatnog zdravstvenog osiguranja, ako bi taj isti Sud danas presudio da navedeni roditelj, koji je neophodan kao podrška djeci u njihovu školovanju, nema pravo tražiti socijalnu pomoć?

73.      Bila bi obmana, pravna fikcija smatrati da je pravo na pristup obrazovanju djelotvorno samo zato što je pravo boravka odobreno roditelju koji o djeci skrbi, a da ono pritom nije popraćeno i socijalnom pomoći. Stoga izričito pozivam Sud da napravi taj korak.

74.      Članak 10. Uredbe br. 492/2011 predviđa pravo na pristup obrazovanju „pod istim uvjetima kao i državljani te države [članice]”(53). S obzirom na to da siromašni roditelji djeteta školske dobi koji su državljani države članice domaćina imaju pravo na pristup socijalnoj pomoći kako bi tom djetetu osigurali pristojne životne uvjete i školovanje, a posredno i njegovoj užoj obitelji, i da je siromaštvo očita prepreka pristupu obrazovanju svakog djeteta, pravo na socijalnu pomoć treba tumačiti kao da spada pod „uvjete” iz članka 10. Uredbe br. 492/2011, inače bi se tom djetetu uskratilo pravo koje mu je priznao zakonodavac(54).

75.      Takvo tumačenje, dakle, osigurava koristan učinak članka 10. Uredbe br. 492/2011, kao što to zahtijeva sudska praksa Suda. Osim toga, ono je u potpunosti u skladu s izvornim ciljem te uredbe, a to je osigurati slobodno kretanje radnika. Naime, koji bi radnik napustio svoju državu podrijetla te se trudio da se što je bolje moguće, uključujući i ekonomski, integrira u društvo države članice domaćina i da tamo školuje svoju djecu ako zna da bi se, čim bi se njegova situacija pogoršala – a s obzirom na to da tada ne bi mogao računati na solidarnost države članice koja ga je prihvatila – morao vratiti u svoju državu podrijetla i time odvojiti svoju djecu od pedagoškog i jezičnog sustava kojem su do tada pripadala? Čini se, zatim, da je navedeno tumačenje u skladu sa sudskom praksom Suda koja pravo boravka djece i roditelja koji o njima skrbi ne uvjetuje ekonomskom neovisnošću(55).

76.      Iz istih razloga koji su prethodno navedeni(56), smatram da se diskriminacija iz članka 7. stavka 1. druge rečenice točke 2. podtočke (c) SBG-a II ne može opravdati.

77.      U ovoj fazi analize sklon sam stoga smatrati da članak 10. Uredbe br. 492/2011 treba tumačiti na način da pravo na pristup davanjima u okviru osnovne socijalne zaštite treba priznati djeci koja su nositelji prava boravka na temelju članka 10. Uredbe br. 492/2011 kao i roditelju koji o njima stvarno skrbi.

3.      Dodatna razmatranja

78.      Prethodna je analiza, u kojoj je članak 10. Uredbe br. 492/2011 težište rasuđivanja provedenog radi rješavanja ovog predmeta, po mojem mišljenju, najbolji način da se to postigne. Ipak, cjelovitosti radi, želio bih još dodati nekoliko razmatranja koja se, kao prvo, odnose na Uredbu br. 883/2004 i, kao drugo, na članak 18. UFEU-a. Međutim, s obzirom na to da ću samo podredno iznijeti dijelove tih razmatranja, analiza će nužno biti kraća.

79.      Što se tiče Uredbe br. 883/2004, već smo vidjeli da predmetna davanja u okviru osnovne socijalne zaštite ulaze u područje primjene navedene uredbe te da njezin članak 4. propisuje pravo na jednako postupanje za osobe na koje se ona primjenjuje, osim ako samom uredbom nije drugačije određeno. Iz drugog prethodnog pitanja proizlazi da treba smatrati da JD pripada sustavu socijalne sigurnosti države članice domaćina ili njezinu sustavu obiteljskih davanja u smislu članka 3. stavka 1. Uredbe br. 883/2004. Iako je određivanje materijalnih uvjeta za dodjelu davanja poput onih o kojima je riječ u glavnom postupku na zakonodavcu svake države članice(57), države su članice ipak pri tome dužne poštovati načelo jednakog postupanja. Sud je već priznao da države članice mogu odlučiti dodijeliti socijalna davanja samo građanima Unije koji ispunjavaju uvjete boravka na temelju Direktive 2004/38(58) i da one iz prava na davanja mogu isključiti građane Unije tijekom prva tri mjeseca njihova boravka u državi članici domaćinu ili građane čiji se boravak temelji samo na članku 14. stavku 4. točki (b) Direktive 2004/38. Pod pretpostavkom da ono proizlazi iz navedene sudske prakse, a radi usklađenosti članka 4. Uredbe br. 883/2004 s člankom 24. stavkom 2. Direktive 2004/38 – u smislu da djelotvornost potonje odredbe nužno ograničava prvu – takvo se tumačenje navedenih odredbi ni u kojem slučaju ne bi moglo primijeniti na slučaj kao što je JD-ov u kojem se pravo boravka više ne temelji na Direktivi 2004/38, ili se više ne temelji samo na njoj, nego se temelji na članku 10. Uredbe br. 492/2011. Jednakost postupanja s obzirom na pristup posebnim nedoprinosnim novčanim davanjima kao što su osnovna socijalna davanja može se, za građanina Unije kao što je JD koji pravo boravka ima na temelju članka 10. Uredbe br. 492/2011, temeljiti i na članku 4. Uredbe br. 883/2004.

80.      Naposljetku, s obzirom na to da sam naveo da se pitanja koja je postavio sud koji je uputio zahtjev mogu riješiti tumačenjem Uredbe br. 492/2011, koja sadržava poseban oblik načela nediskriminacije općenito propisanog člankom 18. UFEU-a, smatram da samostalna analiza tog članka stoga nije potrebna(59).

IV.    Zaključak

81.      S obzirom na sva prethodna razmatranja, predlažem Sudu da na prethodna pitanja koja je uputio Landessozialgericht Nordrhein-Westfalen (Zemaljski socijalni sud Sjeverne Rajne-Vestfalije, Njemačka) odgovori kako slijedi:

1.      Davanja u okviru osnovne socijalne zaštite poput onih o kojima je riječ u glavnom postupku predstavljaju socijalne povlastice u smislu članka 7. stavka 2. Uredbe (EU) br. 492/2011 Europskog parlamenta i Vijeća od 5. travnja 2011. o slobodi kretanja radnika u Uniji.

2.      Cilj članka 24. Direktive 2004/38/EZ, Europskog parlamenta i Vijeća od 29. travnja 2004. o pravu građana Unije i članova njihovih obitelji slobodno se kretati i boraviti na području države članice o izmjeni Uredbe (EEZ) br. 1612/68 i stavljanju izvan snage direktiva 64/221/EEZ, 68/360/EEZ, 72/194/EEZ, 73/148/EEZ, 75/34/EEZ, 75/35/EEZ, 90/364/EEZ, 90/365/EEZ i 93/96/EEZ nije urediti pitanje primjene načela jednakog postupanja na građanina Unije koji ima pravo boravka na temelju članka 10. Uredbe br. 492/2011.

3.      Članak 7. stavak 2. i članak 10. Uredbe br. 492/2011 treba tumačiti na način da se pravo na jednako postupanje, kada se ono odnosi na pristup socijalnim povlasticama kao što su davanja u okviru osnovne socijalne zaštite, treba priznati bivšem radniku migrantu čija se djeca školuju u državi članici domaćinu i koji ima pravo boravka na temelju članka 10. navedene uredbe.

4.      Članak 10. Uredbe br. 492/2011 treba tumačiti na način da pravo na pristup davanjima u okviru osnovne socijalne zaštite treba priznati djeci koja su nositelji prava boravka na temelju članka 10. navedene uredbe kao i roditelju koji o njima stvarno skrbi.


1      Izvorni jezik: francuski

2      SL 2004., L 158, str. 77. (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 5., svezak 2., str. 42. i ispravak SL 2016., L 87, str. 36.)

3      U daljnjem tekstu: Uredba br. 883/2004.

4      SL 2011., L 141, str. 1. (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 5., svezak 2., str. 264.)

5      U svojoj verziji od 2. prosinca 2014. (BGBl. I, str. 1922.)

6      Iz spisa proizlazi da se ta naknada za uzdržavanje isplaćuje JD-u za njegove kćeri počevši od 1. listopada 2015. do kada njegova djeca ne napune 12 godina.

7      Sud koji je uputio zahtjev u tom pogledu navodi presude od 11. studenoga 2014., Dano (C-333/13, EU:C:2014:2358), od 15. rujna 2015., Alimanovic (C-67/14, EU:C:2015:597) i od 25. veljače 2016., García-Nieto i dr. (C-299/14, EU:C:2016:114).

8      Sud koji je uputio zahtjev u tom pogledu navodi presude od 11. studenoga 2014., Dano (C-333/13, EU:C:2014:2358), od 15. rujna 2015., Alimanovic (C-67/14, EU:C:2015:597) i od 25. veljače 2016., García-Nieto i dr. (C-299/14, EU:C:2016:114).

9      Kao što je Sud na to podsjetio u svojim presudama od 11. studenoga 2014., Dano (C-333/13, EU:C:2014:2358), od 15. rujna 2015., Alimanovic (C-67/14, EU:C:2015:597) i od 25. veljače 2016., García-Nieto i dr. (C-299/14, EU:C:2016:114).

10      Presuda od 15. rujna 2015. (C-67/14, EU:C:2015:597)

11      Presuda od 15. rujna 2015. (C-67/14, EU:C:2015:597)

12      Sud koji je uputio zahtjev ovdje navodi presude od 23. veljače 2010., Ibrahim i Secretary of State for the Home Department (C-310/08, EU:C:2010:80) i Teixeira (C-480/08, EU:C:2010:83).

13      Vidjeti presudu od 15. rujna 2015., Alimanovic (C-67/14, EU:C:2015:597, t. 43.).

14      Vidjeti presudu od 15. rujna 2015., Alimanovic (C-67/14, EU:C:2015:597, t. 44. i navedena sudska praksa).

15      Presuda od 15. rujna 2015., Alimanovic (C-67/14, EU:C:2015:597, t. 45.)

16      Presuda od 18. prosinca 2019., Generálny riaditeľ Sociálnej poisťovne Bratislava i dr. (C-447/18, EU:C:2019:1098, t. 47. i navedena sudska praksa)

17      Njemačka vlada nije se očitovala o tom pitanju, čime ne isključuje takvu kvalifikaciju.

18      Uredba Vijeća od 15. listopada 1968. o slobodi kretanja radnika u Zajednici (SL 1968., L 257, str. 2.)

19      Vidjeti presudu od 27. ožujka 1985., Hoeckx (249/83, EU:C:1985:139), ponovno navedeno u točki 27. presude od 20. rujna 2001., Grzelczyk (C-184/99, EU:C:2001:458).

20      Za to kako je Sud kvalificirao različite mjere kao socijalne povlastice u smislu članka 7. stavka 2. Uredbe br. 492/2011 s posebnim naglaskom na njezinu integrativnu funkciju, vidjeti presudu od 18. prosinca 2019., Generálny riaditeľ Sociálnej poisťovne Bratislava i dr. (C-447/18, EU:C:2019:1098, t. 48.).

21      Na temelju članka 14. stavka 4. točke (b) Direktive 2004/38

22      Presuda od 15. rujna 2015. (C-67/14, EU:C:2015:597)

23      Presuda od 4. listopada 2012., Komisija/Austrija (C-75/11, EU:C:2012:605, t. 54.)

24      Presuda od 15. rujna 2015. (C-67/14, EU:C:2015:597)

25      To je uostalom potvrđeno točkom 41., u kojoj se samo podsjeća na drugo i treće prethodno pitanje koja su tada postavljena Sudu, a koja kao takva, dakle, nije povezana s kvalifikacijom davanja koja je Sud iznio u točkama 42. do 46. presude od 15. rujna 2015., Alimanovic (C-67/14, EU:C:2015:597).

26      Presuda od 15. rujna 2015. (C-67/14, EU:C:2015:597)

27      Vidjeti mišljenje nezavisnog odvjetnika M. Watheleta u predmetu Alimanovic (C-67/14, EU:C:2015:210, t. 117. do 122.).

28      Presuda od 15. rujna 2015. (C-67/14, EU:C:2015:597)

29      Vidjeti presudu od 15. rujna 2015., Alimanovic (C-67/14, EU:C:2015:597, t. 38.).

30      Presuda od 15. rujna 2015. (C-67/14, EU:C:2015:597)

31      Budući da je on izričito isključen člankom 24. stavkom 2. Direktive 2004/38.

32      Vidjeti presudu od 15. rujna 2015., Alimanovic (C-67/14, EU:C:2015:597, t. 49.). Vidjeti također točku 53. navedene presude.

33      U tom pogledu također napominjem da je Sud u točki 49. presude od 15. rujna 2015., Alimanovic (C-67/14, EU:C:2015:597) presudio da „što se tiče pristupa socijalnoj pomoći […] [građanin Unije može] zahtijevati jednako postupanje kao prema državljanima države članice domaćina na temelju članka 24. stavka 1. Direktive 2004/38 samo ako je njegov boravak na državnom području države članice domaćina u skladu s uvjetima Direktive 2004/38” (moje isticanje). Budući da pravo boravka iz članka 10. Uredbe br. 492/2011 ne podliježe tim uvjetima, članak 24. Direktive 2004/38 nije odredba s obzirom na koju treba razmatrati pitanje eventualnog jednakog postupanja koje bi uživao JD.

34      Štoviše, u analizi koja slijedi bez razlikovanja upućivat ću na oba propisa.

35      Presuda od 17. rujna 2002. Baumbast i R (C-413/99, EU:C:2002:493, t. 50.)

36      Vidjeti presude od 17. rujna 2002., Baumbast i R (C-413/99, EU:C:2002:493, t. 51.) i od 23. veljače 2010., Ibrahim i Secretary of State for the Home Department (C-310/08, EU:C:2010:80, t. 43.).

37      Vidjeti presudu od 17. rujna 2002. Baumbast i R (C-413/99, EU:C:2002:493, t. 56. i 57.).

38      Vidjeti presudu od 17. rujna 2002. Baumbast i R (C-413/99, EU:C:2002:493, t. 63.).

39      Vidjeti presudu od 17. rujna 2002. Baumbast i R (C-413/99, EU:C:2002:493, t. 63.).

40      Vidjeti presudu od 17. rujna 2002. Baumbast i R (C-413/99, EU:C:2002:493, t. 63.).

41      Vidjeti presudu od 23. veljače 2010., Teixeira (C-480/08, EU:C:2010:83, t. 49.). O samostalnosti prava boravka vidjeti presude od 23. veljače 2010., Ibrahim i Secretary of State for the Home Department (C-310/08, EU:C:2010:80, t. 35., 40. i 41.) i od 23. veljače 2010., Teixeira (C-480/08, EU:C:2010:83, t. 46.).

42      Presude od 17. rujna 2002., Baumbast i R (C-413/99, EU:C:2002:493, t. 71.) i od 23. veljače 2010., Ibrahim i Secretary of State for the Home Department (C-310/08, EU:C:2010:80, t. 30.)

43      Potpisana u Rimu 4. studenoga 1950.

44      Presuda od 17. rujna 2002. Baumbast i R (C-413/99, EU:C:2002:493, t. 73.)

45      Vidjeti presudu od 17. rujna 2002. Baumbast i R (C-413/99, EU:C:2002:493, t. 74.).

46      Vidjeti presudu od 17. rujna 2002. Baumbast i R (C-413/99, EU:C:2002:493, t. 75.).

47      Presuda od 23. veljače 2010., Ibrahim i Secretary of State for the Home Department (C-310/08, EU:C:2010:80, t. 50.). Moje isticanje

48      Vidjeti presudu od 23. veljače 2010., Ibrahim i Secretary of State for the Home Department (C-310/08, EU:C:2010:80, t. 52. i 53.). Što se tiče situacije djece, Sud je već presudio da status djece radnika migranta u smislu Uredbe br. 1612/68 ima za posljedicu „osobito to da ta djeca na temelju prava Unije primaju državne potpore za školovanje kako bi se mogli integrirati u društveni život države članice domaćina te da se taj zahtjev nameće tim više u slučaju kada se odredbe te uredbe odnose na studente koji su u tu državu stigli prije školske dobi” (presuda od 15. ožujka 1989., Echternach i Moritz (389/87 i 390/87, EU:C:1989:130, t. 35.) ponovljeno u točki 54. presude od 23. veljače 2010., Ibrahim i Secretary of State for the Home Department (C-310/08, EU:C:2010:80)).

49      Napominjem da tekst te odredbe izričito ne ograničava isticanje prava na jednako postupanje u pogledu trajanja razdoblja nezaposlenosti.

50      Vidjeti, među ostalim, presudu od 23. ožujka 2004., Collins (C-138/02, EU:C:2004:172, t. 31.).

51      U tom pogledu ovdje želim naglasiti da se situacija JD-a i njegovih dviju kćeri u svakom pogledu razlikuje od tužiteljičine situacije u predmetu Dano (presuda od 11. studenoga 2014. (C-333/13, EU:C:2014:2358)), u kojoj je Sud presudio da država članica može na temelju Direktive 2004/38 odbiti „dodijeliti socijalna davanja ekonomski neaktivnim građanima Unije koji svoju slobodu kretanja koriste samo kako bi ostvarili pravo na socijalnu pomoć u drugoj državi članici premda ne raspolažu dostatnim sredstvima da bi ostvarili pravo boravka” (presuda od 11. studenoga 2014., Dano (C-333/13, EU:C:2014:2358, t. 78.); moje isticanje). Kao što je to istaknula Komisija u ovom predmetu, protiv JD-a se ne može istaknuti nikakav prigovor prevare ili zlouporabe prava niti je on koristio svoju slobodu kretanja samo kako bi ostvario pravo na predmetna davanja.

52      Po analogiji vidjeti presudu od 14. prosinca 2016., Bragança Linares Verruga i dr. (C-238/15, EU:C:2016:949).

53      Moje isticanje

54      Prema sudskoj praksi navedenoj u točki 55. ovog mišljenja

55      Naime, drugačije stajalište prešutno bi dovelo do uvođenja uvjeta ekonomske neovisnosti za stvarno uživanje prava na pristup obrazovanju.

56      Vidjeti točku 67. ovog mišljenja.

57      Vidjeti presude od 19. rujna 2013., Brey (C-140/12, EU:C:2013:565, t. 41.) i od 11. studenoga 2014., Dano (C-333/13, EU:C:2014:2358, t. 83.).

58      Vidjeti presude od 11. studenoga 2014., Dano (C-333/13, EU:C:2014:2358, t. 83.) i od 25. veljače 2016., García-Nieto i dr. (C-299/14, EU:C:2016:114, t. 52.).

59      Sud koji je uputio zahtjev nije, uostalom, postavio pitanja vezana samo za članak 18. UFEU-a. Takva analiza bila bi nužna samo u slučaju da Sud smatra da JD ne ulazi u područje primjene članka 24. Direktive 2004/38 niti da se na njega, zbog toga što nema svojstvo radnika, primjenjuje načelo jednakog postupanja na temelju članka 7. stavka 2. Uredbe br. 492/2011 niti da uživa izravnu ili neizravnu zaštitu od bilo kakve diskriminacije u pristupu osnovnim socijalnim davanjima koja proizlaze iz članka 10. Uredbe br. 492/2011. JD-u ne ostaje ništa drugo nego li da se pozove na svoje svojstvo ekonomski neaktivnog građanina Unije koji zakonito boravi u državi članici domaćinu i traži osnovno socijalno davanje. Takav je slučaj sličan onomu u predmetu u kojem je donesena presuda od 7. rujna 2004., Trojani (C-456/02, EU:C:2004:488).